存量时代启新篇制度创新破困局：《城市更新智库报告》解码中国城市高质量发展新路径

城市发展逻辑迎来深刻变革，我国城镇化进程步入存量提质的关键阶段。近日，国声智库研究中心联合经济窗编辑部发布《城市更新智库报告：迈向高质量存量时代的制度创新与路径选择》（以下简称《报告》）。报告立足2024至2026年全国城市更新政策演进轨迹与一线实践成果，深度剖析城市从“增量扩张”转向“存量提质”过程中遭遇的制度壁垒、融资难题、区域协同短板等核心问题，结合国家级规划导向、多地试点经验与典型案例，系统性提出十二项可落地的政策建议，为全国城市更新工作迈向高质量发展提供理论支撑与实践指引。

当前，中国城镇化进程迈入“S”形曲线后半段，传统大规模造城的增量发展模式逐步退场，盘活存量空间、优化城市功能、提升人居品质成为城市建设的核心主线。房地产市场告别高速增长周期，部分城市商业地产空置率走高，单纯依靠土地开发拉动城市发展的路径难以为继。与此同时，大量老旧小区、老旧街区、老旧厂区基础设施老化、功能配套不足，居民对宜居环境、公共服务、文化生活的需求持续攀升，城市更新成为稳投资、扩内需、惠民生的重要抓手。

政策层面，城市更新的战略定位持续提升。2024年中央经济工作会议将城市更新的表述从“大力实施”升级为“高质量推进”，明确其在稳定经济大盘、挖掘内需潜力中的重要作用。2026年5月，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》，这是我国首个国家级城市更新专项规划，标志着城市更新从部门层面推动正式上升为国家战略，城市更新工作全面进入量化考核、全域落地的新阶段。该规划划定2026—2030年核心目标，明确改造城镇燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里等硬性指标，同步推进城镇危旧房、老旧小区、老旧街区厂区等改造任务，构建起中央统筹、省负总责、城市抓落实的三级工作格局。同月，自然资源部、住房和城乡建设部联合发布配套通知，在土地混合用途、产权分割、历史遗留问题处置等领域推出突破性政策工具，形成“规划引领+政策工具”双轮驱动的顶层架构，为地方开展城市更新扫清政策障碍。

在国家级政策密集落地的背景下，成都、武汉、天津、山西、宁波等十余省市在2024至2026年间相继出台地方城市更新条例，形成“国家规划引领、地方立法细化”的治理格局。地方立法充分结合区域特色开展制度创新，在土地利用、项目审批、产权管理等方面探索差异化规则，有效激发地方实践活力，涌现出一批可借鉴的更新模式。但《报告》同时指出，区域差异化条款逐渐演变为区域间制度竞争的工具，衍生出双重影响：一方面，灵活的地方规则能够吸引优质资本与专业开发主体，加速本地项目落地；另一方面，各地核心条款差异过大，叠加国家层面《城市更新法》尚未出台，导致跨区域经营的市场主体合规成本、制度性交易成本大幅增加，甚至出现“逐底竞争”与制度碎片化风险，成为制约全国城市更新一体化推进的突出短板。如何平衡地方创新与全国规则统一，构建衔接顺畅的制度体系，成为当下亟待破解的首要难题。

资金保障是城市更新行稳致远的生命线，也是当前行业面临的核心痛点。城市更新项目普遍具备投入规模大、建设周期长、公益性属性强、盈利模式模糊的特征，传统财政单一投入模式已无法适配新阶段发展需求。数据显示，“十四五”期间中央累计安排约1594亿元补助资金支持城镇老旧小区改造，面对“十五五”期间体量更为庞大的更新任务，单纯依靠财政拨款独木难支。加之当前宏观经济处于增速换挡期，居民收入增速放缓、房价进入下行周期，消费降级趋势显现，市场消费能力承压，进一步压缩了“以商业开发反哺公益改造”的传统盈利空间，城市更新投融资体系面临严峻考验。

为破解资金困局，以基础设施REITs、城市更新专项基金为代表的市场化金融工具成为破局关键，金融创新全面进入深水区。近年来，国家多次发文明确支持符合条件的城市更新项目发行基础设施REITs，商业不动产REITs更是有望激活万亿级存量资产市场，推动房地产行业从“拿地—开发—销售”的短期模式，向长期运营创造现金流的资产管理模式转型。2025年12月，全国首单“城市更新+科技创新”REITs成功发行，标志着这一创新融资模式从政策走向实践。但《报告》调研发现，城市更新项目与市场化金融工具之间存在天然结构性矛盾：项目非标属性突出、收益稳定性不足、资产估值难度大、退出机制不完善，制约了社会资本的大规模入场。

针对上述问题，《报告》创新性提出试点“政府信用背书+收益分层”的REITs机制，建议选取3-5个具备稳定现金流的老旧小区、商业街区等项目先行探索。通过优先级由政府担保保障基础收益、劣后级由市场主体承担并分享超额收益的分层设计，平衡风险与收益，吸引更多社会资本参与。同时，2026年中央财政持续加大支持力度，面向地级及以上城市开展城市更新专项补助，评选名额不超过15个，实行差异化补助标准：东部地区单城补助上限8亿元，中部地区10亿元，西部地区12亿元。《报告》建议优化补助评选规则，向制度创新成效突出的城市倾斜，充分发挥财政资金的引导撬动作用。此外，报告还提出设立国家级城市更新专项基金、推广“专项债+市场化融资”组合模式、细化“以地养改”实施规则等举措，着力构建“政府引导、市场运作、社会参与”的多元投融资体系。

随着城市更新持续深化，发展范式也发生根本性转变，从单一硬件改造转向软硬结合的生态营造成为主流趋势。在消费格局变化、居民储蓄意愿上升的背景下，单纯对建筑、道路、管网等物理空间进行改造的边际效益持续递减。民众对城市空间的需求不再局限于基础居住功能，而是延伸至情感联结、文化体验、社交互动、便民服务等多元维度，城市更新的核心逻辑从“空间再生产”转向“场景再营造”。

商业业态随之迎来深度转型，传统“商品集合”式商业载体加速向“生活方案”提供者转变，国潮文创、主理人店铺、即时零售等新业态快速崛起，适配新中产、Z世代、县域居民等不同群体的消费需求。唐山的实践颇具代表性，当地截至目前累计谋划城市更新项目2047个，完工1472个，通过持续探索实现三大转变：从追求数量规模转向聚焦品质提升，从单一开发建设转向融资、建设、运营全链条布局，从物理空间改造转向特色场景营造。当地深度挖掘社区文化内涵、培育在地特色业态，激活社区内生动力，为全国城市更新软性生态建设提供优秀范本。

《报告》强调，城市更新必须坚守“以人为本”底线，坚决杜绝大拆大建、拆真建假等行为，秉持“绣花功夫”推进微改造、微更新，做好历史文化遗产活态传承。建议在项目考核评估体系中增设“软性生态”指标，涵盖社区文化活力、业态多样性、公共服务水平等内容，设定硬件改造权重60%、软性生态权重40%的基础标准，并根据项目类型动态调整。同时，鼓励各地设立社区微更新专项基金，建议单城年度基金规模保持在5000万至1亿元，重点支持老旧街区文化重塑、便民业态孵化等小微项目，让城市更新既有“面子”更有“里子”。

区域协同难题，在跨线性工程类城市更新项目中表现得尤为突出。《报告》重点以平陆运河为案例展开分析，这类跨区域线性工程串联多个城镇，沿线更新涉及交通、产业、社区三大板块协同发展，对跨行政区协作能力提出极高要求。在缺乏统一协调机制的情况下，线性工程极易出现“通道效应”异化成为“虹吸效应”，优质资源不断向核心节点城市集聚，加剧沿线城镇发展不均衡。目前，平陆运河沿线城市更新的整体规划、配套政策、利益分配机制等信息仍不完善，成为区域更新领域的显著短板。

放眼全国不同区域，城市更新呈现出差异化发展路径。长三角、粤港澳大湾区等经济发达区域，依托雄厚的产业基础与资本优势，将城市更新与产业升级、存量资产盘活、功能混合布局深度结合，在土地混合利用、产权分割等领域形成诸多制度创新经验，成为吸引资本的“制度洼地”。《报告》提出，要系统总结两大区域的创新做法，提炼可复制、可推广的制度模板，搭建全国城市更新创新案例库。针对平陆运河、高铁沿线等线性工程，明确建议设立跨行政区城市更新协调机构，由省级政府牵头、沿线城市共同参与，建立“成本共担、利益共享”机制，借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区经验，探索税收分享、用地指标交易等创新工具，破解区域壁垒，实现联动发展、互利共赢。

结合政策演进脉络、实践痛点与未来发展趋势，《报告》梳理我国城市更新政策发展三阶段：2019年，城市更新首次纳入中央经济工作会议议题，正式上升为国家议题；2020年，“实施城市更新行动”写入“十四五”规划纲要，全面铺开推进；2024年至今，进入“高质量推进”的深化阶段，政策重心从规模扩张转向质量提升、从单点改造转向系统治理。针对当前制度碎片化、融资渠道窄、区域协同弱、公众参与不足等多重挑战，报告整合顶层设计、法规建设、金融创新、区域协同、治理体系等多个维度，推出十二项系统性政策建议，构建“短期过渡+长期法治”相结合的完整解决方案。

短期层面，建议由住建部牵头，联合自然资源部、财政部、国家发改委等部门设立城市更新制度协调委员会，作为过渡期协调机构，定期评估各地地方条例，管控差异化条款边界，防范制度碎片化与“逐底竞争”，搭建全国信息共享与经验交流平台。长期层面，加快推进国家《城市更新法》立法进程，将其纳入立法规划，明确城市更新的基本原则、实施机制、土地利用、资金保障、多元参与等核心内容，从法律层面统一规则、降低制度性交易成本；在正式立法前，可由国务院出台过渡性行政法规，补齐上位法短板。

在治理体系优化方面，借鉴杭州等地多元协同治理经验，构建“政府引导、市场运作、社会参与、居民自治”的架构，将公众参与纳入城市更新法定流程，在项目立项、方案设计、施工实施、验收评估等关键环节保障居民知情权、参与权与监督权。同时，建立全国统一的城市更新动态评估机制，搭建项目全生命周期数据库，根据宏观经济形势、房地产市场变化动态调整财政支持力度、金融工具组合，确保城市更新与宏观经济周期同频共振。此外，强化学术研究与实地调研，针对平陆运河等典型线性工程开展专项追踪，以实证研究支撑跨区域机制创新，持续丰富城市更新理论与实践体系。

《报告》最后总结称，我国城市更新正处在从规模扩张向内涵提质、从行政主导向多元共治、从硬件建设向生态营造的历史性转型关口。《城市更新“十五五”规划》的落地实施，为未来五年城市更新划定了清晰路线图。尽管目前仍面临制度、资金、区域协同等多重挑战，但依托持续深化的制度创新、不断丰富的金融工具、因地制宜的实践探索，我国城市更新必将走出一条适配存量时代、彰显民生温度、兼具文化内涵的高质量发展道路。未来，城市更新将持续发挥稳投资、扩内需、惠民生的综合作用，助力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，让城市发展成果真正惠及全体民众。