破解县域康养融资困局激活银发经济新动能

破解县域康养融资困局激活银发经济新动能

——国声智库发布县域康养产业金融支持创新报告

我国人口老龄化进程持续加快，县域康养产业作为银发经济与健康中国战略的重要支撑，正迎来政策与市场双重机遇。国声智库人工智能研究中心、经济窗编辑部近日联合发布《县域康养产业布局、模式创新与金融支持报告》指出，当前县域康养产业融资核心困境并非资金总量不足，而是标准化金融工具与县域碎片化、非标化项目资产之间存在结构性错配。报告系统梳理专项债、REITs、普惠养老专项再贷款等主流工具应用现状，提出“康养+保险”“土地入股+信托”两大创新路径，明确县级政府制度供给能力是项目融资成败的关键变量，为地方政府、金融机构与市场主体提供全周期金融支持方案。

一、老龄化加速推进县域康养迎来战略机遇期

国家统计局数据显示，截至2024年底，我国60岁及以上人口突破3亿，占总人口比重接近22%，老龄化程度持续加深。发展银发经济、完善养老服务体系已上升为国家战略，养老产业与金融服务深度融合成为必然趋势。

县域作为城乡融合关键节点，发展康养产业具备独特优势。一方面，森林、温泉、湖泊等生态资源富集，为生态疗养型康养提供天然基底；另一方面，土地成本相对较低，集体经营性建设用地入市改革持续深化，为项目用地合规化提供制度空间。自2015年启动试点以来，相关改革已在33个县（市、区）积累成熟经验，为县域康养用地保障筑牢基础。

从资金供给看，市场总量充裕。截至2024年末，地方政府专项债务余额达30.84万亿元，较2015年增长近5倍；A股与港股养老概念上市公司达137家，覆盖医药生物、非银金融等多个领域。但资金难以精准对接县域项目，大量优质资源因融资不畅无法转化为有效供给，制约产业高质量发展。

报告认为，2025—2026年是县域康养产业重要政策窗口期。专项债从增量开发转向存量盘活，基础设施REITs试点范围持续扩围并为康养资产预留空间，信托财产登记制度逐步落地，多重政策红利叠加，为破解融资难题提供历史性契机。

二、结构性错配突出传统金融工具“水土不服”

报告研究表明，县域康养项目普遍呈现生态资源依赖度高、集体土地占比大、单体规模偏小、收益周期偏长四大特征，与专项债、REITs等标准化工具的准入要求形成尖锐矛盾，这是融资难的核心症结。

专项债作为县域基建主力工具，要求项目实现“收益自平衡”，但生态疗养类项目前期投入大、现金流弱，难以覆盖本息；部分地区存在资金闲置、挪用、重建设轻运营等问题，使用效率有待提升。2025年以来专项债转向存量盘活，为闲置疗养院、酒店改造康养项目提供机遇，但仍需强化全生命周期运营管理。

基础设施REITs为康养资产提供重要退出渠道。截至2026年5月，我国公募REITs市场规模近2200亿元，2025年版行业清单明确纳入康养相关资产。但REITs要求底层资产具备成熟运营历史、稳定现金流与规范治理结构，县域项目普遍规模小、运营分散，难以单独达标，资产整合与专业运营成为关键短板。

普惠养老专项再贷款政策导向清晰，央行提供1.75%低成本资金，商业银行加点后利率约3.5%—4.5%。但该工具在县域落地案例稀缺，公开数据不足，显示与基层项目对接存在机制梗阻，普惠效应尚未充分释放。

报告强调，错配根源在于资产确权制度与财税规则约束：生态资源价值缺乏统一核算标准，集体土地确权流转存在法律障碍，导致核心资源无法转化为金融认可的合规资产，破局关键在于制度创新而非新增金融工具。

三、两大创新模式破题打通资源到资本转化通道

针对县域康养融资痛点，报告提出“康养+保险”“土地入股+信托”两大创新模式，为资源变资产、资产变资本提供可行路径。

“康养+保险”走轻资产路线。保险资金规模大、期限长，与康养产业高度匹配，但县域重资产项目难以满足保险公司风控与收益要求。报告建议转向“保险+服务”模式，开发与长期护理、健康管理挂钩的保险产品，推行“政府购买服务+保险支付”机制。地方政府可设立风险共担基金、提供保费补贴，形成“政府引导、保险支付、机构服务”闭环，降低保险公司准入门槛，撬动长期资金进入服务端。

“土地入股+信托”破解土地与资金双重难题。集体经营性建设用地入市为土地入股提供制度基础，信托财产登记机制在北京等地试点落地，保障信托财产独立性。该模式由村集体以建设用地入股，信托公司发行信托计划募集资金，实现土地资产证券化与低成本融资。成功实施依赖县级政府跨部门协同，需在土地确权、价值评估、收益分配、税收优惠等方面出台组合政策，打通全流程操作链条。

报告同时指出，生态产品价值核算（GEP）正从概念走向实践。短期内GEP可作为绿色金融“加分项”，提升项目绿色评级、对接绿色债券与生态贷；长期看，未来5—10年有望从“加分项”转为“必备融资条件”，纳入地方政府考核与金融机构准入标准，县域应提前布局核算体系建设。

四、制度供给是关键构建全生命周期金融支持体系

报告核心结论显示，县域康养项目融资成功率与县级政府制度供给能力高度正相关。制度供给能力体现为发改、卫健、自然资源、财政、金融办等部门跨部门协同改革水平，率先在土地、财税、金融监管领域创新的县域，更易吸引金融资本集聚。政府角色需从“项目申报者”转向“制度供给者”与“资源整合者”，通过制度创新把生态、土地等特色资源转化为金融可识别、可定价、可交易的合格资产。

结合项目生命周期，报告提出分阶段融资策略：

前期（0—2年）：以专项债、政策性银行贷款、政府引导基金为主，重点支持土地整理、基建配套，同步引入专业运营机构制定方案，避免重建设轻运营；

中期（2—5年）：以商业银行贷款、普惠养老专项再贷款、保险资金为主，支持设备采购、装修改造与运营周转，培育稳定现金流；

后期（5—10年）：以REITs、信托计划、股权融资为主，通过资产打包发行REITs实现退出，形成“投资—运营—盘活—再投资”良性循环。

报告建议，培育“县域康养金融中介”新角色，承担资源整合、方案设计、运营提升、风险管控、政策对接五大功能，降低项目与资本交易成本，成为连接碎片化资产与标准化金融的桥梁。

五、分阶段落地实施筑牢风险防控底线

结合2025—2026政策窗口与中长期发展，报告明确三步走时间路线图：

短期（2025—2026年）：抢抓专项债存量盘活机遇，推进康养基建改造；引入专业运营；试点“康养+保险”风险共担基金；完成首批GEP核算；出台集体经营性建设用地入市方案；

中期（2027—2029年）：培育成熟运营资产，打包发行REITs；全面推开集体土地入市，试点“土地入股+信托”；建立GEP常态化核算；形成多元化融资体系；

长期（2030—2035年）：建成完善GEP核算体系，生态价值全面融入金融；实现康养资产证券化常态化；形成可复制推广的县域康养金融支持模式。

针对政策、市场、运营、财务、法律五大风险，报告提出应对举措：建立政策预警机制，科学研判市场需求，引入专业运营机构，制定全周期融资规划，强化法律合规审查。县级政府应牵头建立风险防控闭环，金融机构完善风控模型，企业健全内部管控，协同守住安全底线。

作为银发经济的重要战场，县域康养产业事关民生福祉与经济转型。报告呼吁，以制度创新为核心，以金融创新为支撑，推动资源、资产、资本高效转化，让金融活水精准滴灌县域康养，助力老年人享有幸福晚年，为高质量发展注入新动能。