县域康养产业布局、模式创新与金融支持报告

国声智库人工智能研究中心

经济窗编辑部

联合出品

摘要

当前我国人口老龄化进程加速推进，县域康养产业作为生命健康与银发经济赛道的重要垂直细分领域，正迎来前所未有的发展机遇。截至2024年末，地方政府专项债务余额约为30.84万亿元，与2015年相比增长了近5倍，专项债已成为推动县域城镇化和经济发展的重要财政工具^[1]。然而，县域康养产业在金融支持层面面临的核心困境并非资金总量不足，而是现有标准化金融工具与县域碎片化、非标化项目资产之间存在结构性错配。本报告基于2025-2026年政策窗口期，深入分析专项债、REITs、普惠养老专项再贷款等主流金融工具在县域康养领域的应用现状，重点探讨"康养+保险"和"土地入股+信托"两种创新融资模式的可行性路径。研究发现，县级政府的"制度供给能力"是决定康养项目融资成败的关键变量，那些在土地、财税、金融监管等领域率先进行跨部门协同改革的县域，更有可能吸引金融资本进入康养产业。报告提出，短期内县域应优先利用专项债进行基础设施建设并抓住存量盘活政策窗口，中期应引入专业运营机构培育资产为发行REITs做准备，长期应建立完善的生态产品价值核算体系将生态价值全面融入金融体系。报告最终形成一套覆盖项目全生命周期的金融支持方案，为地方政府、金融机构和企业战略规划提供可操作的政策建议和实践路径。

背景介绍

研究背景与动机

人口老龄化已成为我国经济社会发展面临的重大挑战。根据国家统计局数据，截至2024年底，我国60岁及以上人口已超过3亿，占总人口比例接近22%，老龄化程度持续加深。在这一背景下，发展银发经济、完善养老服务体系成为国家战略层面的重要议题。国家宏观政策进一步明确，贯彻落实党中央国务院关于深化投融资体制改革等决策部署，积极应对人口老龄化，完善发展养老事业和养老产业政策机制，发展银发经济，优化基本养老服务供给。政策导向表明，养老产业与金融服务的深度融合是未来发展的必然趋势，基础设施高质量发展需要金融供给侧改革的有力支撑^[2]。

县域作为连接城乡的关键节点，在康养产业发展中具有独特优势。一方面，县域拥有丰富的自然资源，包括森林、温泉、湖泊等生态要素，为发展生态疗养型康养提供了天然基础；另一方面，县域土地成本相对较低，集体经营性建设用地入市改革为康养项目用地提供了新的政策空间。集体经营性建设用地入市是我国农村土地制度改革的重要内容，2015年，原国土资源部将山西省泽州县等15个县（市、区）确定为入市的试点区域，并于2016年扩大至33个县（市、区），这为县域康养项目用地合规化提供了制度基础^[3].202211138.pdf)]。学者们对农村土地制度改革的动力与逻辑等问题已作了大量的探讨与阐释，约翰·W.金登的“多源流框架”是研究政策创新过程的代表性分析框架，该框架从问题、政策、政治三个源流解释了制度生成的机制，为县域利用土地政策创新提供了理论支撑。然而，县域康养产业在快速发展过程中也面临诸多瓶颈，其中融资难、融资贵问题尤为突出。

从金融支持角度看，当前县域康养产业面临的核心矛盾是标准化金融工具与碎片化项目资产的错配。现有主流金融工具如专项债、REITs等在设计逻辑上要求项目具备稳定的现金流、达标的规模和合格的主体资格，而县域康养项目普遍具有生态资源依赖性强、集体土地占比高、项目规模小、收益周期长等特征，难以满足传统金融工具的准入要求。这一结构性矛盾导致大量县域康养项目无法有效对接资本市场，制约了产业的健康发展。

2025-2026年是县域康养产业发展的重要政策窗口期。一方面，专项债资金用途正从增量开发转向存量盘活，为利用闲置资产改造康养项目提供了历史性机遇。研究表明，专项债务规模快速扩张且投资领域不断扩围，已成为地方政府促投资、稳增长以及推进县域城镇化的重要财政工具，从专项债务的绝对规模来看，截至2024年末，地方政府专项债务余额约为30.84万亿元，与2015年相比增长了近5倍，但其使用效率与项目收益平衡能力仍需提升^[1]。另一方面，基础设施REITs试点范围持续扩大，2020年4月，中国证监会与国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，标志着境内基础设施领域公募REITs试点正式起步，为康养类资产预留了政策空间^[2]。REITs能有效盘活存量资产，形成良性投资循环，提升直接融资比重，降低企业杠杆率。同时，集体经营性建设用地入市改革在试点县积累了丰富经验，信托财产登记制度在部分地区率先落地，为创新融资模式提供了制度基础。

在此背景下，本研究旨在系统梳理县域康养产业的金融支持现状，深入分析现有金融工具的适用性与局限性，探索创新融资模式的可行路径，为地方政府、金融机构和企业提供具有操作性的政策建议和实践方案。

研究范围与方法

本报告的研究范围聚焦于县域层面的康养产业，具体包括依托自然资源的"生态疗养型"康养模式（如温泉康养、森林康养）和结合医疗资源的"医养结合型"康养模式（如康复医院、护理院）。研究时间窗口为2025-2026年，重点分析当前国家及地方在县域康养领域的金融政策与工具应用情况。

研究方法采用文献分析、政策梳理与案例研究相结合的方式。在数据来源方面，本报告主要引用政府部门发布的政策文件、权威研究机构发布的研究报告、学术期刊论文以及行业公开数据。其中，专项债数据来源于财政部门和学术研究文献，REITs政策信息来源于国家发展改革委和中国证监会官方文件。2020年4月，中国证监会与国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，标志着境内基础设施领域公募REITs试点正式起步，为本研究提供了政策起点^[2]。集体经营性建设用地入市相关信息来源于自然资源部门试点报告和学术研究，康养产业市场数据来源于行业研究报告和企业公开信息。

需要说明的是，当前研究来源以中文资料为主，这在一定程度上反映了我国县域康养产业研究的本土化特征，但也意味着部分结论的普适性需要进一步验证。此外，关于"普惠养老专项再贷款"在县域康养领域的具体应用案例、规模或效果数据，现有公开资料中存在明显信息缺口，本报告在相关章节将对此进行明确标注，并建议后续深入调研补充。

本报告的分析框架围绕五个核心假设展开：第一，现有主流金融工具在县域康养领域"水土不服"的根源在于资产确权制度而非资金不足；第二，"康养+保险"模式下沉县域的核心障碍在于保险公司难以找到符合风控要求的项目；第三，"土地入股+信托"模式的成功实施依赖于地方政府的政策创新与跨部门协同；第四，县域康养项目的融资成功与县政府的"制度供给能力"正相关；第五，生态产品价值实现将从"加分项"转变为"必备融资条件"。通过对这些假设的验证与分析，本报告形成了一套系统的县域康养产业金融支持方案，旨在为相关决策提供理论支撑与实践指引。

主要发现

县域康养产业的金融困境：结构性错配而非资金不足

县域康养产业融资难问题的本质需要从资金供给与资产特性两个维度进行深入剖析。从资金供给角度看，当前我国金融市场可用于支持康养产业的资金总量并不匮乏。截至2024年末，地方政府专项债务余额约为30.84万亿元，与2015年相比增长了近5倍，专项债已成为地方政府促投资、稳增长以及推进县域城镇化的重要财政工具^[1]。同时，中国资本市场中已有上百家上市公司锚定"银发经济"，积极开拓养老领域业务，Wind数据显示，截至2024年12月31日，A股和港股养老概念板块上市公司共有137只，主要集中在医药生物、家用电器、非银金融等行业^[4]。债券市场方面，债券、资产支持证券等金融工具被广泛用于支持新建和扩建养老设施，特别是长三角、粤港澳等区域。

然而，资金供给充足并不意味着县域康养项目能够顺利获得融资。问题的核心在于现有金融工具的设计逻辑与县域康养项目资产特性之间存在根本性矛盾。专项债要求项目具备稳定的现金流和明确的收益来源，能够实现"项目收益自平衡"，但县域生态疗养型康养项目前期投入大、回报周期长、现金流弱，难以满足这一要求。REITs要求底层资产具备成熟的运营历史和稳定的收益分配能力，但县域康养项目普遍规模小、运营分散、缺乏专业管理，难以单独满足发行要求。普惠养老专项再贷款虽然政策导向明确，但在县域层面的落地效果不佳，现有公开资料中缺乏具体应用案例和数据支撑，表明该工具与县域康养项目的对接存在机制障碍。

这一结构性错配的根源在于现行财税规则与资产确权制度。县域康养项目的核心资产往往包括生态资源（如森林、温泉、湖泊）和集体土地，这些资产在现行制度下难以有效转化为金融产品认可的、可产生稳定现金流的"合规资产"。生态资源的价值评估缺乏统一标准，集体土地的确权和流转存在法律障碍，导致金融机构无法将这些资产纳入风险评估和抵押担保体系。集体经营性建设用地入市是我国农村土地制度改革的重要内容，2015年原国土资源部将山西省泽州县等15个县（市、区）确定为入市的试点区域，并于2016年扩大至33个县（市、区），但试点经验向全国推广仍需时间^[3].202211138.pdf)]。

因此，县域康养产业金融支持的破局关键不在于创造新的金融工具，而在于通过制度创新将县域特有资源转化为金融资产。这需要县级政府在土地、财税、金融监管等领域进行跨部门协同改革，建立生态产品价值核算体系，完善集体土地确权登记制度，为金融资本进入康养产业创造制度条件。

专项债在县域康养领域的应用现状与政策窗口

专项债作为县域基础设施建设的主要融资工具，在康养产业领域的应用呈现出复杂的双重特征。从积极方面看，专项债规模快速扩张且投资领域不断扩围，已成为地方政府推进县域城镇化的重要财政工具。专项债资金可用于康养基础设施建设项目，包括康复医院、护理院、康养社区等设施建设，为县域康养产业发展提供了重要的资金支持。

但从实际应用效果看，专项债在县域康养领域存在明显的"水土不服"现象。专项债已名不副实，专项债一般化的倾向越发明显，专项债成为地方政府弥补收支不足的重要来源^[1]。这一现象的背后是专项债"项目收益自平衡"要求与康养项目特性之间的根本矛盾。康养项目尤其是生态疗养型项目，前期投入大、回报周期长、现金流弱，项目收入往往不足以覆盖还本付息，导致偿债风险加大。部分县域存在专项债资金闲置、挪用的问题，资金使用效率有待提升。

然而，2025-2026年专项债政策出现了重要的转向信号，为县域康养项目提供了新的政策窗口。专项债发行结构及用途揭示出两大关键转向：一是从增量开发转向存量盘活，这与2025年中央持续推进城市更新行动的政策要求高度契合，旨在通过财政资金激活城市存量资产，优化空间结构；二是从单纯的土地征收转向保障性住房等民生领域^[4]。这一政策转向为县域利用闲置疗养院、酒店等资产改造为康养项目提供了历史性机遇。

财政部明确表示，地方专项债支持房地产的政策效果将在2025年逐步释放^[5]。这意味着县域政府可以抓住这一政策窗口，将专项债资金用于存量康养资产的盘活和改造，而非单纯的新建项目。同时，专项债资金用途的灵活性提升，为县域政府统筹用好财政、金融资源创造了条件。城市更新机制建设要求建立有利于统筹用好财政、金融资源的机制，财政资金方面充分运用好国债资金、中央预算内投资、地方政府一般公共预算、地方政府专项债券、其他政府性基金预算、国资预算等，最大程度发挥财政资金效能^[6]。

但需要注意的是，专项债"重建设、轻运营"的倾向是县域康养项目失败的主要风险点。未来专项债的审批和绩效管理应更加强调项目全生命周期的运营方案和现金流预测，而非仅关注建设投资。县域政府在申报专项债项目时，应同步引入专业运营机构，制定详细的运营计划和收益预测，确保项目建成后能够有效运营并产生稳定现金流。

REITs为县域康养资产提供的退出渠道与门槛限制

基础设施REITs为县域康养产业提供了重要的资产退出渠道和融资工具。2020年4月，中国证监会与国家发展改革委联合发布《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》，标志着境内基础设施领域公募REITs试点正式起步^[2]。REITs能有效盘活存量资产，形成良性投资循环，提升直接融资比重，降低企业杠杆率。五年来，我国公募REITs实现跨越式发展，市场规模从起步阶段稳步攀升至近2200亿元，底层资产从传统基础设施拓展至商业不动产，不断拓宽边界、丰富内涵^[7]。

2025年11月15日，国家发展改革委办公厅印发《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》，涵盖更多行业领域和资产类型，为康养类资产预留了政策空间^[8][9]。这一政策扩围为县域康养项目通过REITs实现资产证券化提供了制度基础。试点工作开展四年以来，REITs市场各方面制度逐步完善，形成了以《中华人民共和国证券投资基金法》为基础、《公开募集基础设施证券投资基金指引》等部门规章和规范性文件为主体、交易所自律规则为补充的规则体系^[10]。

然而，县域康养项目发行REITs面临较高的门槛限制。REITs要求底层资产具备成熟的运营历史、稳定的收益分配能力和规范的治理结构，而县域康养项目普遍规模小、运营分散、缺乏专业管理，难以单独满足发行要求。现行REITs也存在产品结构较为复杂、产业资本作用有待进一步发挥、法律层级较低、法律责任边界不清晰等问题^[10]。县域康养项目发行REITs的关键障碍不在于资产本身，而在于缺乏专业运营主体和资产整合能力。

破解这一困境的可行路径是引入第三方专业运营机构"打包"发行REITs。通过引入连锁康养品牌等专业运营机构，将多个县域康养项目整合为资产包，统一管理和运营，提升资产质量和现金流稳定性，满足REITs对运营成熟度和现金流稳定性的要求。同时，地方发改局应与证监会积极沟通争取，将符合条件的县域康养项目纳入REITs试点范围。

康养+保险"模式的县域落地路径与核心障碍

"康养+保险"模式是保险资金参与康养产业的重要方式，但在县域层面的落地面临特殊挑战。从市场需求角度看，县域康养服务需求旺盛，老龄化程度往往高于城市，康养服务支付意愿和能力正在提升。然而，"康养+保险"模式下沉县域的核心障碍不在于市场需求，而在于保险公司无法在县域找到足够规模的、能支撑其负债端成本的、且符合风控要求的重资产项目。

保险公司投资康养项目需要满足严格的风控要求，包括项目规模、现金流稳定性、资产合规性等方面。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额，基础设施REITs回收资金在符合国家政策及企业主营业务要求的条件下，回收资金可跨区域、跨行业使用^[4]。这些限制增加了保险公司在县域找到符合风控要求的重资产项目的难度。同时，县域康养项目普遍规模较小，难以支撑保险公司的负债端成本，导致保险公司投资意愿不足。

从资本市场表现看，养老产业资本更活跃于轻资产服务领域，而非重资产地产项目。康养老设备、康复护理及医养结合服务的企业积极进入主板、科创板或北交所市场，通过首次公开发行或再融资实现资本积累与技术转型^[4]。这一趋势表明，"康养+保险"模式在县域的可行路径更可能是"保险+服务"的轻资产模式，而非复制城市中的"保险+地产"重资产模式。

"保险+服务"模式的核心是开发与长期护理、健康管理等服务挂钩的保险产品，或与政府合作开展"政府购买服务+保险支付"。国寿探索的"投资+运营"双轮驱动及"轻重结合"模式，为其自身在养老金融领域开拓了增长新赛道，也为保险资金如何深度参与养老产业、实现商业价值与社会价值统一提供范本^[11]。该模式的推广关键在于地方政府主动作为，通过设立风险共担基金或提供保费补贴，撬动保险资金进入康养服务支付端，形成"政府引导、保险支付、机构服务"的闭环。

土地入股+信托"模式的制度基础与实施条件

"土地入股+信托"模式是破解县域康养项目土地合规性与重资产投入问题的关键创新点。集体经营性建设用地入市为我国农村土地制度改革的重要内容，2015年原国土资源部将山西省泽州县等15个县（市、区）确定为入市的试点区域，并于2016年扩大至33个县（市、区）^[3].202211138.pdf)]。集体经营性建设用地以入股方式入市是实践中常见的方式，通常的做法是村集体经济组织以集体建设用地出资举办企业或与其他单位或个人联营、合资建立股权合作关系^[12]。

信托财产登记制度的建立为"土地入股+信托"模式提供了制度基础。2023年底，国务院发布关于《支持北京深化国家服务业扩大开放综合示范区建设工作方案》的批复，原则同意在风险可控的前提下，探索建立不动产、股权等作为信托财产的信托财产登记机制^[13]。2025年1月，国务院办公厅转发金融监管总局《关于加强监管防范风险推动信托业高质量发展的若干意见》提出，建立健全信托财产登记制度，推动非资金信托财产登记落地。信托财产登记作为我国民商事登记制度的重要补充，是发挥信托灵活性和功能优势，保障信托财产独立性的关键环节。

然而，"土地入股+信托"模式的成功实施极度依赖于地方政府在集体经营性建设用地入市、信托财产登记、税收优惠等方面的实质性政策创新与跨部门协同。拟入市的土地应当是经过土地利用总体规划、城乡规划所确定为工业、商业等经营性用途，且需在每年的土地利用年度计划中作出安排^[14]。针对用途不符合上述规定的集体土地，要实现入市的目的，必须遵循《土地管理法》及《城乡规划法》等法律法规中关于规划修改的规定，在完成相关规划修改之后，方能改变土地用途，在取得用地规划条件之后入市。

地方政府在中央政府顶层制度框架内，通过因地制宜扩展土地入市范围、创新土地入市模式、扩大土地入市用途、探索入市土地增值收益分配方式等举措，积极响应中央政府有关农村集体经营性建设用地入市改革要求^[15]。这一模式的成功需要县级自然资源局、农业农村局等多部门协同配合，建立土地确权、评估、入股、信托登记、收益分配等全流程制度体系。

生态产品价值实现：从"加分项"到"必备融资条件"的演进趋势

生态产品价值实现机制是县域康养产业金融支持的重要创新方向。生态产品价值核算（GEP）正从概念走向县域规划实践，为康养项目提供了"生态溢价"基础。新干县"两山"转化发展规划（2025—2035年）明确提出科学构建矿泉水高值化上行通道，以生态产品多元价值转化为目标，打造多种林产品复合的具备文旅消费环境的综合性市场^[16]。这一实践表明，生态产品价值核算可为康养项目对接绿色债券、生态贷等绿色金融产品提供基础。

当前，应牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，不断完善生态环境保护信用制度，创新生态环保信用融资服务和产品，加强生态环保信用监管^[17]。在2025-2026年，GEP应作为项目的"加分项"，用于提升项目绿色评级，增强对绿色金融资本的吸引力，但不宜作为融资的核心依赖。

从长期趋势看，生态产品价值实现可能在未来5-10年内，通过政策强制要求（如将GEP纳入地方政府考核）或市场机制成熟（如碳汇交易扩大），从"加分项"转变为县域康养项目的"必备融资条件"。康养老设备、康复护理及医养结合服务的企业积极进入资本市场，表明市场机制逐渐成熟，这间接支持了生态产品价值实现可能成为融资条件的趋势^[4]。县域政府应提前布局GEP核算体系建设，为未来金融政策变化做好准备。

县级政府"制度供给能力"：决定融资成败的关键变量

县域康养项目的融资成功与否，与其所在县政府的"制度供给能力"高度正相关。所谓"制度供给能力"，是指县级政府在土地、财税、金融监管等领域进行跨部门协同改革的能力。那些率先在土地、财税、金融监管等领域进行协同创新的县域，更有可能吸引社会资本进入康养产业。

学者对城乡融合发展相关问题已经展开深入研究，揭示了城乡户籍、土地、金融、公共服务和基础设施等阻碍城乡融合发展的制度性因素^[3].202211138.pdf)]。这一研究结论同样适用于县域康养产业融资问题。融资成功需要发改、卫健、自然资源、财政、金融办等多部门协同，制定一揽子改革方案，涵盖土地、财税、金融监管等领域。

政府角色必须从"项目申报者"转变为"制度供给者"和"资源整合者"。在城镇化推进过程中所产生的大量资金需求通常需要地方政府进行债务融资，但随着地方融资平台为政府融资的功能逐渐被剥离，以专项债为主的地方政府显性债务成为推动城镇化建设和经济发展的重要资金来源^[1]。这意味着县级政府需要主动创新制度供给方式，为康养产业融资创造有利条件。

结构性矛盾可能催生"县域康养金融中介"这一新角色，负责整合碎片化资源、设计结构化方案，类似"项目孵化器+投行"功能。政府可以主动培育或引进此类中介机构，降低康养项目与金融资本之间的交易成本。这一中介角色的出现，将是县域康养产业金融支持体系成熟的重要标志。

深度分析

县域康养产业的两种核心模式及其金融需求特征

县域康养产业主要呈现两种核心发展模式：生态疗养型和医养结合型。这两种模式在资源依赖、投资结构、运营特点和金融需求方面存在显著差异，需要针对性地设计金融支持方案。

生态疗养型康养模式主要依托县域自然资源，包括森林康养、温泉康养、湖泊康养等类型。这类模式的核心优势在于自然资源的独特性和稀缺性，能够吸引城市高净值人群进行中长期疗养度假。从投资结构看，生态疗养型项目前期基础设施投入较大，包括道路、水电、通信等配套设施建设，但土地成本相对较低，主要利用集体土地或国有林地。运营特点方面，生态疗养型项目收益周期长，现金流稳定性较弱，受季节性影响明显，旺季与淡季收入差距较大。金融需求特征表现为：需要长期低成本资金支持基础设施建设，对现金流稳定性要求较高的金融工具适配性较低，更适合政策性资金和长期资本介入。

医养结合型康养模式主要结合医疗资源，包括康复医院、护理院、康养社区等类型。这类模式的核心优势在于医疗服务的专业性和连续性，能够满足老年人日常医疗护理需求。从投资结构看，医养结合型项目医疗设备投入较大，土地和建筑成本占比相对较高，需要符合医疗卫生机构建设标准。运营特点方面，医养结合型项目现金流相对稳定，收入来源包括医疗服务费、护理服务费、床位费等，受医保政策影响较大。金融需求特征表现为：需要中期资金支持设备购置和运营周转，对现金流稳定性要求较高的金融工具适配性较高，适合商业银行贷款、专项债等工具介入。

两种模式在金融支持方面存在共性需求：都需要解决土地合规性问题，都需要专业运营机构提升资产质量，都需要多元化融资工具覆盖项目全生命周期。但生态疗养型模式更依赖制度创新将生态资源转化为金融资产，医养结合型模式更依赖运营能力提升现金流稳定性。县域政府应根据本地资源禀赋选择主导模式，或推动两种模式融合发展，形成差异化竞争优势。

资本市场数据表明，康养老设备、康复护理及医养结合服务的企业积极进入主板、科创板或北交所市场，通过首次公开发行或再融资实现资本积累与技术转型。中国资本市场中已有上百家上市公司锚定“银发经济”，积极开拓养老领域业务，主要集中在医药生物、家用电器、非银金融等行业^[4]。债券市场方面，债券、资产支持证券等金融工具被广泛用于支持新建和扩建养老设施，特别是长三角、粤港澳等区域，部分地方政府也通过发行养老专项债来支持本地的养老基础设施建设^[4]。地方国企康养集团通过资源整合，在旅居康养、专业照护等领域形成差异化布局，补位区域康养服务短板，树立国企赋能专业运营的发展范本，这反映了产业资本正从单一地产开发向服务运营与金融工具多元化方向转变，为县域康养模式融合提供了可借鉴的市场化路径。

金融工具与康养项目生命周期的匹配关系分析

县域康养项目从规划到成熟运营通常需要5-10年周期，不同阶段对金融工具的需求存在显著差异。建立金融工具与项目生命周期的匹配关系，是优化融资结构、降低融资成本的关键。

在项目前期（0-2年），主要需求是土地获取、规划设计和基础设施建设资金。这一阶段项目风险最高，现金流为负，传统金融工具难以介入。适合的资金来源包括：政府专项债用于基础设施建设，政策性银行贷款用于土地整理，政府引导基金用于项目孵化。专项债在这一阶段发挥核心作用，但需要注意避免"重建设、轻运营"倾向，同步引入专业运营机构制定运营方案。

在项目中期（2-5年），主要需求是设备购置、装修改造和运营周转资金。这一阶段项目开始产生收入，但现金流尚不稳定。适合的资金来源包括：商业银行贷款用于设备购置和运营周转，普惠养老专项再贷款用于支持普惠性养老服务，保险资金通过"保险+服务"模式参与服务支付。这一阶段的关键是提升运营能力，培育稳定现金流，为后续融资退出创造条件。

在项目后期（5-10年），主要需求是资产证券化和投资退出。这一阶段项目运营成熟，现金流稳定，适合通过REITs实现资产证券化，为前期投资者提供退出渠道。REITs在这一阶段发挥核心作用，但需要满足运营成熟度、现金流稳定性、资产合规性等要求。同时，可探索"土地入股+信托"模式，实现集体土地资产的证券化。

下表展示了金融工具与康养项目生命周期的匹配关系：

专项债、REITs、普惠养老专项再贷款的适用性对比这一匹配关系表明，成功的县域康养项目需要灵活组合多种金融工具，形成覆盖项目全生命周期的金融支持体系，而非依赖单一工具。县级政府应建立项目融资规划机制，在项目立项阶段即明确各阶段融资方案，确保资金链连续性。

专项债、REITs、普惠养老专项再贷款是当前县域康养产业最主要的三种金融工具，它们在政策支持力度、准入条件、资金成本、使用灵活性等方面存在显著差异。深入对比这三种工具的适用性，有助于县域政府和企业选择最优融资方案。

从政策支持力度看，专项债作为地方政府显性债务，政策支持力度最强，额度由财政部统一分配，地方政府可主动申报。REITs作为资本市场创新工具，政策支持力度较强，但需要国家发改委和证监会双重审批，试点名额有限。普惠养老专项再贷款作为货币政策工具，政策支持力度中等，由央行提供低成本资金，但商业银行放贷意愿受风险偏好影响。

从准入条件看，专项债要求项目具备明确的收益来源和偿债能力，能够实现"项目收益自平衡"，但对项目规模和运营历史要求相对宽松。REITs要求底层资产具备成熟的运营历史（通常3年以上）、稳定的收益分配能力（分派率不低于4%）和规范的治理结构，准入条件最为严格。普惠养老专项再贷款要求项目符合普惠养老定义，服务对象主要为中低收入老年人，对盈利要求相对宽松。

从资金成本看，专项债利率较低，2024年平均发行利率约2.8%-3.2%，但需要纳入地方政府债务限额管理。REITs资金成本取决于市场表现，预期收益率约5%-7%，但可实现资产增值和流动性提升。普惠养老专项再贷款利率优惠，央行提供1.75%的低成本资金，商业银行加点后约3.5%-4.5%。

从使用灵活性看，专项债资金用途相对固定，需严格按照申报用途使用，变更程序复杂。REITs回收资金在符合国家政策及企业主营业务要求的条件下，可跨区域、跨行业使用，灵活性较高^[4]。普惠养老专项再贷款资金用途限定于普惠养老项目，灵活性中等。

下表对三种金融工具进行综合对比：

这一对比表明，三种工具各有优劣，县域政府应根据项目特点和阶段选择合适工具，或组合使用形成协同效应。专项债适合前期基础设施建设，REITs适合后期资产退出，普惠养老专项再贷款适合中期运营支持。

创新融资模式的制度障碍与突破路径

"康养+保险"和"土地入股+信托"是县域康养产业两种重要的创新融资模式，但它们在落地过程中面临不同的制度障碍，需要针对性的突破路径。

"康养+保险"模式的制度障碍主要在于保险资金投资监管和风险控制要求。保险资金运用管理办法对保险资金投资不动产设定了严格的比例限制和风险控制要求，县域康养项目往往难以满足。同时，保险公司对县域市场的风险评估能力不足，缺乏本地化风控团队，导致投资意愿不强。突破路径包括：一是建立"政府-保险公司-服务机构"三方风险共担基金，降低保险公司支付风险担忧；二是推动"保险+服务"轻资产模式，开发与长期护理、健康管理等服务挂钩的保险产品；三是地方政府提供保费补贴或风险补偿，撬动保险资金进入康养服务支付端。

"土地入股+信托"模式的制度障碍主要在于集体土地确权和信托财产登记。集体经营性建设用地入市虽已在33个试点县积累经验，但全国推广仍需时间，土地权属、收益分配、抵押担保等法律问题尚未完全解决。信托财产登记制度虽在北京等地率先落地，但全国范围内的登记体系尚未建立，信托财产独立性保障不足。突破路径包括：一是县级政府主动推进集体经营性建设用地入市，建立土地确权、评估、入股、收益分配等全流程制度体系；二是与金融监管部门沟通，争取"监管沙盒"等试点支持，探索信托财产登记本地化落地；三是建立税收优惠机制，降低土地入股和信托计划的税负成本。

两种创新模式的共同突破路径在于县级政府的"制度供给能力"。地方政府在中央政府顶层制度框架内，通过因地制宜扩展土地入市范围、创新土地入市模式、扩大土地入市用途、探索入市土地增值收益分配方式等举措，积极响应中央政府改革要求^[15]。这意味着县级政府需要主动创新，而非被动等待上级政策。具体而言，县级政府可建立跨部门协同机制，整合发改、卫健、自然资源、财政、金融办等部门资源，制定一揽子改革方案；可主动培育或引进"县域康养金融中介"，降低项目与资本之间的交易成本；可与金融机构建立战略合作关系，共同设计结构化融资方案。

县域康养金融中介角色的产生逻辑与功能定位

县域康养产业金融支持的结构性矛盾，可能催生一种新的"县域康养金融中介"角色。这一角色的产生逻辑在于：县域康养项目普遍具有碎片化、非标化特征，而金融机构需要标准化、规模化的资产标的，两者之间存在信息不对称和交易成本过高的问题。金融中介的核心功能是整合县域碎片化资源、设计结构化融资方案、对接多元金融工具，降低交易成本。

从产生逻辑看，县域康养金融中介的出现是市场分工深化的必然结果。康养老设备、康复护理及医养结合服务的企业积极进入主板、科创板或北交所市场，通过首次公开发行或再融资实现资本积累与技术转型^[4]。这一趋势表明，养老产业资本市场正在成熟，但县域项目与资本市场之间仍缺乏有效连接。金融中介可填补这一空白，成为项目与资本之间的桥梁。

从功能定位看，县域康养金融中介应具备以下核心功能：一是资源整合功能，将县域分散的康养项目整合为资产包，提升规模效应；二是方案设计功能，根据项目特点设计结构化融资方案，匹配不同金融工具；三是运营提升功能，引入专业运营机构提升资产质量和现金流稳定性；四是风险管控功能，建立风险评估和监控体系，降低金融机构投资风险；五是政策对接功能，协助项目对接政府政策和金融监管要求。

从运营模式看，县域康养金融中介可采取政府主导、市场运作或政企合作等多种模式。政府主导模式下，由县级政府设立国有平台公司担任中介角色，优势在于政策协调能力强，劣势在于市场化程度不足。市场运作模式下，由专业金融机构或咨询公司担任中介角色，优势在于专业化程度高，劣势在于政策协调能力弱。政企合作模式下，由政府与市场机构共同设立中介平台，可兼顾政策协调和市场化运作优势。

县域康养金融中介的出现，将是县域康养产业金融支持体系成熟的重要标志。县级政府应主动培育或引进此类中介机构，为康养产业融资提供专业支持。

生态产品价值核算体系的建设路径与金融应用

生态产品价值核算（GEP）是县域康养产业对接绿色金融的重要基础。GEP核算体系的建设需要明确核算范围、核算方法、核算周期和应用场景，形成可操作、可验证、可应用的制度体系。

从核算范围看，GEP应涵盖县域康养项目所依赖的各类生态资源，包括森林、湿地、水体、空气等。新干县"两山"转化发展规划提出科学构建矿泉水高值化上行通道，以生态产品多元价值转化为目标^[16]。这一实践表明，GEP核算应与县域特色生态资源相结合，突出差异化优势。

从核算方法看，GEP应采用国际通行的核算框架，结合中国国情进行本土化调整。核算方法应包括实物量核算和价值量核算两个层面，实物量核算明确生态资源的数量和质量，价值量核算将实物量转化为货币价值。核算过程应引入第三方专业机构，确保核算结果的客观性和公信力。

从核算周期看，GEP应建立定期更新机制，反映生态资源价值动态变化。建议核算周期为1-3年，与项目融资周期相匹配。核算结果应纳入项目融资评估体系，作为绿色金融产品设计的重要依据。

从应用场景看，GEP在2025-2026年应作为项目的"加分项"，用于提升项目绿色评级，增强对绿色金融资本的吸引力。具体应用包括：对接绿色债券发行，GEP核算结果可作为绿色项目认定依据；对接生态贷产品，GEP核算结果可作为抵押担保补充；对接碳汇交易，GEP核算结果可作为碳汇量评估基础。

从长期趋势看，GEP可能在未来5-10年内从"加分项"转变为"必备融资条件"。随着政策强制要求（如将GEP纳入地方政府考核）或市场机制成熟（如碳汇交易扩大），金融机构可能将GEP核算作为项目准入的必备条件。县域政府应提前布局GEP核算体系建设，为未来金融政策变化做好准备。

GEP核算体系的建设需要多部门协同配合。自然资源部门负责生态资源调查和监测，财政部门负责核算方法制定和资金支持，金融部门负责核算结果应用和产品创新，发改部门负责统筹规划和政策协调。县级政府应建立GEP核算工作专班，统筹推进核算体系建设。

跨部门协同机制的设计与实施要点

县域康养产业金融支持涉及发改、卫健、自然资源、财政、金融办等多个部门，建立有效的跨部门协同机制是制度供给能力提升的关键。跨部门协同机制的设计应明确牵头部门、协同部门、协同内容、协同流程和考核机制，形成可操作的制度框架。

从牵头部门看，建议由县级发改部门担任牵头角色。发改部门负责统筹规划和政策协调，具有跨部门协调的职能优势。卫健部门负责康养服务标准制定和行业监管，自然资源部门负责土地确权和规划审批，财政部门负责资金安排和绩效管理，金融办负责金融政策对接和风险防控。各部门应在牵头部门协调下，形成工作合力。

从协同内容看，跨部门协同应涵盖土地、财税、金融监管等核心领域。土地协同包括集体经营性建设用地入市、土地确权登记、规划调整审批等；财税协同包括税收优惠政策、风险补偿基金、财政补贴机制等；金融监管协同包括监管沙盒试点、创新产品备案、风险监测预警等。协同内容应形成清单化管理，明确责任部门和完成时限。

从协同流程看，应建立"项目立项-方案设计-审批实施-绩效评估"的全流程协同机制。项目立项阶段，各部门共同参与项目可行性评估，明确政策支持方向；方案设计阶段，各部门协同设计融资方案，确保政策合规性；审批实施阶段，各部门建立绿色通道，加快审批进度；绩效评估阶段，各部门共同参与项目绩效评估，形成闭环管理。

从考核机制看，应将跨部门协同成效纳入部门绩效考核体系。考核指标包括协同事项完成率、项目审批时效、融资落地规模、风险防控效果等。考核结果与部门评优评先、干部任用挂钩，形成正向激励机制。

跨部门协同机制的实施需要县级主要领导高度重视。建议建立县级康养产业金融支持工作领导小组，由县长或常务副县长担任组长，相关部门主要负责人为成员，定期召开联席会议，协调解决重大问题。同时，建立工作专班，负责日常协调和推进工作，确保协同机制有效运行。

结论与建议

核心结论

本报告通过对县域康养产业金融支持现状的系统分析，形成以下核心结论：

第一，县域康养产业融资困境的根源是"资产-资金"的结构性错配，而非资金总量不足。现有金融工具（如专项债、REITs）的设计逻辑与县域康养项目资产特性（生态资源、集体土地、小规模、收益慢）之间存在根本性矛盾。截至2024年末，地方政府专项债务余额约为30.84万亿元，与2015年相比增长了近5倍，资金供给充足但难以有效对接县域项目^[1]。破局关键在于"制度创新"而非"金融工具创新"，即推动县级政府在土地、财税、金融监管等领域的跨部门协同改革，将县域特有资源转化为金融资产。

第二，"康养+保险"模式在县域的可行路径是"保险+服务"的轻资产模式，而非复制城市中的"保险+地产"重资产模式。核心障碍在于保险公司无法在县域找到足够规模的、能支撑其负债端成本的、且符合风控要求的重资产项目^[4]。该模式的推广关键在于地方政府主动作为，通过设立风险共担基金或提供保费补贴，撬动保险资金进入康养服务支付端，形成"政府引导、保险支付、机构服务"的闭环。

第三，"土地入股+信托"模式是破解县域康养项目土地合规性与重资产投入问题的关键创新，但其成功实施高度依赖县级政府在集体经营性建设用地入市、信托财产登记、税收优惠等领域的跨部门协同"政策组合拳"^[3].202211138.pdf)]^[13]。该模式目前缺乏实际案例，需要县级政府敢于在土地制度改革上进行先行先试，并主动与金融监管部门沟通寻求试点支持。

第四，县级政府的"制度供给能力"是决定康养项目融资成败的关键变量。县域康养项目的融资成功与否，与其所在县政府的"制度供给能力"高度正相关，即那些在土地、财税、金融监管等领域率先进行跨部门协同改革的县域，更有可能吸引金融资本进入康养产业^[15]。政府角色必须从"项目申报者"转变为"制度供给者"和"资源整合者"。

第五，生态产品价值实现（GEP）是长期趋势，短期内可作为"加分项"对接绿色金融，不宜作为当前融资的核心依赖。未来5-10年内，随着政策强制要求或市场机制成熟，GEP可能从"加分项"转变为县域康养项目的"必备融资条件"^[17]。县域政府应提前布局GEP核算体系建设，为未来金融政策变化做好准备。

第六，成功的县域康养项目需要灵活组合多种金融工具，形成覆盖项目全生命周期的金融支持体系，而非依赖单一工具。专项债适合前期基础设施建设，REITs适合后期资产退出，普惠养老专项再贷款适合中期运营支持，创新模式可作为补充^[18]。县级政府应建立项目融资规划机制，在项目立项阶段即明确各阶段融资方案，确保资金链连续性。

行动建议

基于上述核心结论，本报告向地方政府、金融机构和企业提出以下行动建议：

对县级发改局的建议：

一是建立县域康养产业金融支持工作领导小组，由县长或常务副县长担任组长，发改、卫健、自然资源、财政、金融办等部门主要负责人为成员，定期召开联席会议，协调解决重大问题。领导小组下设工作专班，负责日常协调和推进工作。

二是制定县域康养产业金融支持专项行动方案，明确2025-2026年重点工作任务。方案应包括专项债项目申报计划、REITs培育计划、创新模式试点计划等内容，形成时间表和路线图。

三是主动推进集体经营性建设用地入市改革，在33个试点县经验基础上，结合本地实际制定入市实施方案。重点解决土地确权、评估、入股、收益分配等关键问题，为"土地入股+信托"模式创造制度条件^[3].202211138.pdf)]。

四是建立GEP核算工作专班，统筹推进生态产品价值核算体系建设。2025年完成首批康养项目GEP核算，2026年实现常态化核算，为对接绿色金融奠定基础^[16]。

五是培育或引进"县域康养金融中介"，降低项目与资本之间的交易成本。可采取政府主导、市场运作或政企合作等多种模式，明确中介机构的职能定位和运营机制。

对县级卫健局的建议：

一是制定县域康养服务标准体系，明确生态疗养型和医养结合型服务的内容、质量和价格标准。标准体系应与医保政策衔接，为"保险+服务"模式提供基础。

二是建立康养服务机构准入和退出机制，规范行业秩序。对符合标准的服务机构给予政策支持和资金补贴，对不符合标准的机构限期整改或退出市场。

三是推动"康养+文旅+医药"融合发展，借鉴湖南中旅国际与东健药业合作经验，打造特色康养综合体^[19]。

四是建立康养服务人才培训体系，提升从业人员专业素质。与职业院校合作开设康养服务专业，培养本地化人才队伍。

五是建立康养服务质量监测评估机制，定期发布服务质量报告，接受社会监督。

对金融机构的建议：

一是创新康养金融产品设计，针对县域康养项目特点开发专属金融产品。可探索"专项债+银行贷款"组合融资、"REITs+信托"结构化融资等模式。

二是建立康养项目风险评估体系，完善风控模型。将GEP核算结果、运营能力、现金流稳定性等纳入评估指标，提升风险评估准确性。

三是加强与县级政府的战略合作，共同设计结构化融资方案。可签订战略合作协议，明确双方权利义务，建立长期合作关系。

四是探索"保险+服务"轻资产模式，开发与长期护理、健康管理等服务挂钩的保险产品。可与地方政府合作设立风险共担基金，降低支付风险^[4]。

五是积极参与REITs市场，关注县域康养资产证券化机会。可提前介入项目培育，为后续REITs发行创造条件^[7]。

对康养企业的建议：

一是引入专业运营机构提升资产质量，为REITs退出创造条件。可与连锁康养品牌合作，借助其运营经验和品牌优势提升项目竞争力。

二是多元化融资渠道，避免依赖单一融资工具。根据项目阶段选择合适金融工具，形成覆盖全生命周期的融资方案。

三是注重现金流管理，提升运营效率。建立精细化运营体系，控制成本，提升收入，确保现金流稳定。

四是关注政策动态，及时把握政策窗口。2025-2026年是专项债存量盘活和REITs扩围的重要窗口期，应主动对接政策，争取资金支持。

五是建立与地方政府的良好沟通机制，争取政策支持。可参与政府康养规划编制，提出专业建议，建立互信关系。

时间路线图

为确保上述建议有效落地，本报告提出以下时间路线图：

短期（2025-2026年）：利用专项债和存量资产盘活政策，完成康养基础设施建设；同步引入专业运营机构；探索设立"康养+保险"风险共担基金；完成首批康养项目GEP核算；制定集体经营性建设用地入市实施方案。

中期（2027-2029年）：培育成熟运营资产，探索将多个项目"打包"发行REITs；推动集体经营性建设用地入市，试点"土地入股+信托"模式；建立常态化GEP核算机制；形成多元化融资工具体系。

长期（2030-2035年）：建立完善的GEP核算体系，将生态价值全面融入金融体系；实现康养资产证券化常态化；形成成熟的县域康养产业金融支持模式；GEP从"加分项"转变为"必备融资条件"。

这一时间路线图需要县级政府、金融机构和企业共同配合，分阶段推进。建议建立年度评估机制，定期检查进展，及时调整策略，确保目标实现。

风险警示与应对策略

县域康养产业金融支持面临多重风险，需要建立有效的风险识别和应对机制。

政策风险：康养产业政策可能发生变化，影响项目融资和运营。应对策略是密切关注政策动态，建立政策预警机制，及时调整融资方案和运营策略。同时，多元化融资渠道，降低对单一政策的依赖。

市场风险：康养服务市场需求可能低于预期，影响项目现金流。应对策略是加强市场调研，科学预测需求，合理控制投资规模。同时，提升服务质量，增强客户粘性，稳定收入来源。

运营风险：专业运营能力不足可能导致项目运营失败。应对策略是引入专业运营机构，建立标准化运营体系，加强人员培训。同时，建立运营监测机制，及时发现问题并整改。

财务风险：资金链断裂可能导致项目停工或烂尾。应对策略是建立项目融资规划机制，确保资金链连续性。同时，建立风险准备金，应对突发资金需求。

法律风险：土地合规性、合同履约等法律问题可能引发纠纷。应对策略是加强法律审查，确保项目合规。同时，建立法律顾问制度，及时化解法律风险。

县级政府应建立康养产业风险防控体系，整合各部门资源，形成风险识别、评估、预警、处置的闭环管理机制。金融机构应完善风控模型，加强贷后管理，及时发现和化解风险。企业应建立内部风控体系，提升风险管理能力。

研究局限性与后续研究方向

本报告存在以下局限性，需要在后续研究中进一步完善：

一是数据来源以中文资料为主，缺乏国际比较视角。当前研究来源100%为中文资料，这在一定程度上反映了我国县域康养产业研究的本土化特征，但也意味着部分结论的普适性需要进一步验证。后续研究可增加国际案例比较，借鉴发达国家县域康养产业金融支持经验。

二是"普惠养老专项再贷款"在县域康养领域的具体应用案例、规模或效果数据存在明显信息缺口。现有公开资料中缺乏该工具在县域层面的详细应用数据，表明该工具与县域康养项目的对接可能存在机制障碍。后续研究应通过实地调研和专家访谈，补充这一关键信息缺口。

三是"康养+保险"风险共担基金和"土地入股+信托"模式目前主要停留在理论推演和逻辑论证阶段，缺乏成熟的、可复制的实际案例支撑。其可行性、法律风险和操作细节需要进一步通过实地调研和专家访谈来验证。后续研究应选择试点县域开展案例研究，总结实践经验。

四是部分洞察的置信度存在差异，如"制度供给能力"是关键变量的洞察在分析中置信度为0.90，但仍需更多县域案例来强化证据链。关于REITs引入第三方运营的洞察，置信度为0.65-0.70，表明这是一个有前景但尚未被充分验证的路径。后续研究应扩大样本范围，增强结论的可靠性。

五是数据时效性需要持续更新。分析中引用的专项债余额（截至2024年末）、REITs市场规模（截至2026年5月）等数据，在后续研究中需再次核实，确保其权威性和时效性。

基于上述局限性，后续研究方向包括：开展县域康养产业金融支持典型案例研究，总结成功经验和问题教训；建立县域康养产业金融数据库，持续跟踪融资动态；开展国际比较研究，借鉴发达国家经验；开展政策效果评估研究，为政策优化提供依据。

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