美智库：欧洲在金融监管体系建设中迈出重要一步

近期，法国、德国、意大利、拉脱维亚、荷兰和西班牙的财长发表了反洗钱联合立场文件。德国马歇尔基金会的约书华·柯申鲍姆（Joshua Kirschenbaum） 和彼得森国际经济研究所的尼古拉斯·维龙（Nicolas Véron）两位学者就此发表评论文章《欧洲在打击洗钱斗争中迈出的关键一步》（A Major Step Toward Combating Money Laundering in Europe）。他们认为，该提案为建立强大的欧盟立法铺平了道路，从而将巩固由冯·德莱恩领导的新一届欧盟委员会的信誉。

根据该提案，欧洲将首次创建具有欧盟权威力的中央反洗钱（AML）监管机构，恰当地回应了近期曝光的一系列反洗钱监管不力事件。这些备受公众关注的过失始于拉脱维亚ABLV银行的倒闭。此前美国财政部在2018年2月确认该银行存在严重的洗钱行为。这一警示后，反洗钱体系的其他弊端也在对欧洲众多银行的治理中暴露了出来，涉及荷兰银行、丹麦丹斯克银行、荷兰国际集团、拉菲森银行和瑞典银行等大型银行，也涉及塞浦路斯、爱沙尼亚、马耳他和拉脱维亚的小型银行。

六国联合文件发布之前，欧盟已做出初步政策回应，按照欧盟以往的情况，该政策推出速度很快，但遗憾的是，其内容略显平庸。2018年9月，当时的欧盟委员会主席容克提议加强欧洲银行管理局在反洗钱工作中的协调作用。该组织隶属欧盟，汇集了所有欧盟成员国的银行监管机构。几个月后，相应的立法获批，但也遗留了两方面重要缺陷。首先，欧洲银行管理局是“监管者的监管者”，只有在国家监管明显失灵后才能介入，阻止不当行为很可能为时已晚，使得国家监管者缺乏合作的动力。其次，就补救行动而言，欧洲银行管理局的政府间治理能力薄弱，比如在2019年4月，欧洲银行管理局的监事会否决了追查丹斯克银行案的员工建议。

两位学者认为，该政策加强了几个主要参与者的骨干作用。2019年7月，荷兰政府牵头，提议设置一名欧盟反洗钱监督员，新的联合立场文件大量借鉴了该提议的内容。7月下旬，欧盟委员会承认其近期在反洗钱监管上的失败，并透露出扩大改革的信号。与此同时，包括时任欧洲央行行长马里奥·德拉吉（Mario Draghi）、欧洲央行管理局主席安德里亚·恩里亚（Andrea Enria）和欧洲金融专员瓦尔迪斯·多姆布罗夫斯基斯（Valdis Dombrovskis）在内的高级决策者都呼吁任命欧盟反洗钱主管。正如2018年彼得森国际经济研究所的政策简报中提到的，如果欧盟要实现有效、可信的反洗钱监管，就有必要在欧洲级别设置权威的反洗钱主管。

柯申鲍姆和维龙认为，除英国外，欧盟主要国家有汇集政治力量的势头，这一势头在六国财长联合文件中得到了进一步加强，其主要目的是呼吁建立一种“监督机制”——类似于对银行进行审慎监管的单一监管机制——从而“促成欧洲中央监管机构与国家监管机构的合作”。监管人可以是新建立的欧盟机构，也可以是欧洲银行管理局。然而，联合文件明确提到，如果欧洲银行管理局担任监管者，则需要对其进行全面改革，以“保证所需的独立性”，而此项任务与创建新的机构一样复杂。与其他欧盟机构一样，对监管者进行选择的根本政治问题是地理位置。欧洲银行管理局很可能会留在巴黎，而新的机构可能落户任何成员国。

欧盟成员国希望尽快采取行动，以规范欧洲反洗钱监管机制。柯申鲍姆和维龙强调，鉴于联合文件的推动力，欧盟成员国可以并且很可能会于2019年底之前正式确定一个强有力的欧洲反洗钱监管机制，而欧洲委员会可以在2020年上半年提出一项立法提案。这对作为监管机构的欧盟来说是一项安全挑战，它将巩固欧盟委员会作为“地缘政治委员会”的信誉，也可能为进一步巩固欧盟金融监管体系创造动力，比如完善银行业联盟、改革欧洲证券及市场管理局并使其成为真正的独立监管者。联合文件对洗钱者来说是个坏消息，对欧洲来说却是个好消息。