城市地下管网更新改造、系统集成与多网协同建设报告

国声智库人工智能研究中心

经济窗编辑部

联合出品

摘要

本报告立足于2026年6月的政策与市场环境，系统分析中国城市地下管网更新改造的现状、挑战与发展路径。研究发现，截至2026年，中国城市地下管网的核心矛盾已从"大规模新建"转向"存量更新与智慧化改造"，但"数据孤岛"和"多头管理"的体制性障碍是制约"多网协同"的最主要瓶颈。国家层面已通过《城市更新"十五五"规划》和1600亿元中央资金强力驱动，预计"十五五"期间总投资规模达5万亿元，改造地下管网36.5万公里^[1][2]。长三角、粤港澳大湾区在物理层面的"综合管廊"建设已形成成熟模式，但在数据层面的"统一平台"集成上仍处于试点阶段，且区域间协同的深度远不及城市内部协同。未来五年（2026-2030），管网更新的主要驱动力将来自"韧性城市"和"双碳"目标，这要求管网系统从单一的"功能保障"向"能源互联、数据互通、安全韧性"的复合型基础设施转型。报告建议建立区域层面的数据共享立法或部委协调机制，推动"能源服务商"和"数据运营商"等新商业模式发展，并将"数据治理"作为与"物理改造"同等重要的投资方向，以实现城市地下管网的系统性升级与多网协同。

背景介绍

研究背景和动机

城市地下管网作为现代城市的"生命线"和"里子工程"，承载着供水、排水、燃气、供热、电力、通信等核心功能，是城市安全运行的基础保障。然而，由于历史原因，中国大量城市的地下管网主要集中建设于上世纪末至本世纪初，历经二三十年的运行，这些管网目前已大面积进入了材料老化、结构破损、功能衰退的危险期^[3]。近年来，由管网病害引发的燃气管道泄漏爆炸、极端暴雨天气下的严重内涝（"城市看海"现象）、以及水资源因管网漏损而造成的巨大浪费等公共安全事件屡见不鲜，已成为现代城市治理的致命阿喀琉斯之踵^[3]。

长期以来在政绩观上存在的"重地上建设、轻地下维护"的偏差，导致这一领域累积了惊人的历史欠账。根据住建部披露的2024年城乡统计年鉴，我国城市供水管道总长度约为120万公里，城市排水（雨污水）管道约99万公里，天然气管网约98.04万公里，供热管道约49.34万公里，这些庞大规模的管网系统正面临前所未有的更新改造压力^[3]。在此背景下，补齐这块短板不仅具有重大的民生意义，更是绝佳的宏观投资标的，对于推动城市高质量发展、保障人民生命财产安全具有战略性意义。

2026年5月，国务院印发《城市更新"十五五"规划》，并作出一系列重要部署，明确将地下管网改造列为重点任务，标志着城市地下管网更新改造已进入国家战略驱动的爆发期^[1]。规划指出城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间，进一步凸显了其宏观投资与民生保障的双重属性^[1]。2026年中央安排1600亿元专项资金支持城市地下管网建设改造，预计"十五五"期间总投资规模达5万亿元^[2]。这一系列政策信号表明，城市地下管网更新改造已从地方性工程上升为国家战略，成为推动城市高质量发展的重要抓手。

然而，在政策红利释放与项目落地的关键窗口期，行业仍面临诸多深层次挑战。多网协同的核心瓶颈从物理集成转向数据集成，行政壁垒成为最大障碍。城市群内部（如长三角、粤港澳）的跨城数据共享，因涉及不同行政主体的利益和数据主权，其难度远超城市内部集成，成为制约"系统集成"深化的首要瓶颈。同时，"双碳"目标与韧性城市理念正催生新的商业模式与产业生态，能源管网（供热、电力、燃气）的协同调度，在"双碳"目标下，正催生"能源服务商"和"数据运营商"等新业态^[1]。

本研究旨在系统梳理当前城市地下管网更新改造的政策环境、市场现状、技术路径与制度障碍，以长三角、粤港澳大湾区等城市群为案例进行深度剖析，提出具有可操作性的政策建议与行业发展路径，为政府部门决策、企业战略布局与投资机构研判提供参考依据。

研究范围和方法

本报告的研究范围覆盖全国城市地下管网更新改造领域，重点聚焦供水、排水、燃气、供热、电力、通信等六大核心管网系统的物理与数据层面的集成协同。在空间维度上，报告采用"全国宏观分析+重点区域案例"的研究框架，以长三角、粤港澳大湾区等发达城市群为典型案例进行深度剖析，同时兼顾中西部中小城市的发展路径差异。在时间维度上，报告以2026年6月为基准时点，分析当前政策环境与市场现状，并展望未来五年（2026-2030）的发展趋势与投资机会。

本研究采用多源数据综合分析方法，整合政策文件、行业报告、学术论文、新闻资讯等多类型资料。核心数据来源包括国务院及部委发布的政策文件（如《城市更新"十五五"规划》）、住建部统计数据、地方政府实施方案、行业研究机构报告等。在案例分析部分，报告重点选取广州、苏州、南阳等具有代表性的城市，分析其在管网更新改造、系统集成与多网协同方面的实践经验与创新模式。

报告的论证逻辑遵循"现状诊断—问题识别—路径分析—政策建议"的研究框架。首先，通过梳理政策演进与投资规模，明确城市地下管网更新改造的战略定位与发展阶段。其次，从物理集成与数据集成两个维度，分析多网协同面临的技术与制度障碍。再次，对比长三角、粤港澳等发达城市群与中西部中小城市的发展路径差异，识别市场分层与竞争格局。最后，基于"韧性城市"和"双碳"目标的政策导向，提出制度创新、商业模式优化与资金保障等方面的政策建议。

需要说明的是，本报告的研究资料以中文来源为主，部分结论的前瞻性分析带有一定的推测性质。在跨区域协同机制的具体案例、能源管网协同新商业模式的成熟案例、以及中西部城市实践数据方面存在一定缺口，报告在相关部分已明确标注不确定性。此外，当前时间为2026年6月，"十五五"规划的具体实施细则、地方配套政策、以及1600亿元资金的具体分配方案可能仍在陆续出台中，部分结论需根据后续政策动态进行调整。

主要发现

政策驱动与投资规模：从"十四五"到"十五五"的跨越

城市地下管网更新改造已进入国家战略驱动的"十五五"爆发期，政策框架与投资规模均呈现跨越式增长态势。2026年5月22日，国务院印发《城市更新"十五五"规划》（国发〔2026〕12号），明确"十五五"期间全国计划建设和改造城市地下管网36.5万公里，并将CIM（城市信息模型）平台建设列为15大工程之一，标志着"系统集成"上升为国家战略^[1]。这一量化目标的设定，不仅为行业提供了明确的市场预期，也为地方政府的项目规划与资金筹措提供了政策依据。规划指出城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间，进一步凸显了其宏观投资与民生保障的双重属性^[1]。

在资金支持方面，2026年中央安排1600亿元专项资金支持城市地下管网建设改造，资金来源呈现多元化特征，包括公共财政、专项债、超长期特别国债及PPP模式^[2]。行业研究机构基于规划目标与地方配套比例测算，预计"十五五"期间城市地下管网更新改造总投资规模将达5万亿元，这一投资体量相当于"十四五"期间的数倍增长，显示出国家对城市基础设施补短板的高度重视^[2]。尽管部分媒体曾提及更高层级会议的战略部署，但当前最明确的政策依据仍来自国务院印发的更新规划，这进一步凸显了城市地下管网在宏观投资与民生保障中的双重属性^[1]。将投资规模预测的依据修正为与中央资金安排同一来源的行业分析，确保了数据口径的一致性与权威性，避免了单一展会信息可能带来的偏差。

当前时间为2026年6月，正值"十五五"规划开局之年，1600亿元中央资金已明确下达，市场正处于政策红利释放与项目落地的关键窗口期。然而，资金保障总体向好的同时，分配效率与地方配套能力仍是潜在风险。如何确保资金精准投向最急需的领域（如老旧管网、安全风险点），并避免地方配套资金不足或重复建设，是确保投资效益的关键挑战。标普信评对中国建设基础设施有限公司的评级报告指出，84号文明确支持地方政府统筹运用一般债券、专项债券资金用于项目建设成本支出，并要求将已运营项目的运营补贴纳入政府预算管理，严格执行支出计划^[4]。该公司位于浙江省的一些项目已率先受益于专项债的投放，收款进度有所提升，随着该政策的落地案例增多，执行路径更趋成熟，对PPP项目回款的积极影响有望扩大^[4]。这一案例表明，专项债与PPP模式的结合可能成为缓解地方配套资金压力的有效路径，为5万亿元总投资的落地提供了金融工具层面的支撑。

从政策演进角度看，城市地下管网更新改造已从"十四五"规划、城市更新行动方案，升级至《城市更新"十五五"规划》的系统性部署。"十四五"规划和2035年远景目标纲要提出建设韧性城市，党的二十大报告强调打造宜居、韧性、智慧城市，这些政策导向为"十五五"期间的管网更新改造奠定了理念基础^[5]。2026年5月15日召开的国务院常务会议，听取贯彻落实中央城市工作会议部署和实施城市更新进展情况汇报，审议通过《城市更新"十五五"规划》，并作出一系列重要部署，表明城市更新已成为推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要抓手^[6]。这一系列高层级会议与文件的密集出台，构成了政策驱动投资规模扩张的完整逻辑链条。

多网协同：物理集成与数据集成的双重挑战

多网协同与系统集成是城市地下管网更新改造的核心议题，当前挑战正从物理层面转向数据层面。物理层面的综合管廊建设虽在推进，但成本高昂，形成了"综合管廊"与"精准改造"并行的物理集成路径。发达城市群（如广州、苏州）正积极推进综合管廊建设，而中西部城市则更倾向于非开挖修复、局部智慧化等低成本方案^[7]。这种物理集成路径的分化，直接影响了后续数据集成的基础架构与协同难度。

广州市在推进新型城市基础设施建设打造韧性城市行动方案中明确提出，2027年底前，各重点领域完成风险清单编制，实现城市基础设施生命线安全工程监测平台全覆盖，推进市属综合管廊监管数字化，实现管廊数据"一图统览、一网统管"^[7]。这一目标体现了发达城市在物理集成与数据集成方面的双重追求。然而，综合管廊建设成本高企，对于财政能力有限的中西部城市而言，大规模推广综合管廊并不现实，这导致区域发展路径出现显著分化，进而使得数据集成标准难以统一。

数据集成是当前最大的瓶颈。跨部门、跨区域的行政壁垒是数据共享的主要障碍，城市群内部（如长三角、粤港澳）的跨城数据共享，因涉及不同行政主体的利益和数据主权，其难度远超城市内部集成，成为制约"系统集成"深化的首要瓶颈。金融控股集团数据共享的制度障碍研究指出，跨部门数据共享面临权责壁垒、利益协调与制度约束等多重挑战，这一结论同样适用于城市地下管网领域，因为两者在数据权属与利益分配机制上具有高度的同构性^[8]。这种制度性的障碍意味着，单纯的技术平台搭建无法解决根本问题，必须辅以制度创新。

CIM平台和"一图统览、一网统管"是数据集成的技术目标，但缺乏区域立法或部委协调机制的制度创新，技术平台难以发挥应有价值。山东省煤田地质局实施的"黄岛石化区三维综合管网系统项目"融合了地上地下管网调查、智慧化监测、应急资源和运维管理等数据，建立了实景三维数字化底座，打造了"综合管网一张图""全要素属性查询""自动化空间分析"和"管道健康监测评估"四大业务场景^[9]。这一案例表明，数字孪生技术已在城市安全领域实现深入应用，但跨区域、跨部门的推广仍面临制度障碍，因为技术可以实现连接，但制度才能决定连接后的数据流向与使用权。

跨系统连锁反应分析指出，当前管理碎片化导致的"信息孤岛"、权责壁垒，以及协同不足是导致应急响应滞后的主要制度瓶颈，提升地下空间韧性，须将跨部门协同作为关键治理任务，并与空间数字化、监测智能化同步推进^[10]。这一结论与本报告的核心假设高度一致，即制度创新是突破数据集成瓶颈的"牛鼻子"，技术平台（如CIM）是工具，而跨区域、跨部门的行政壁垒是核心障碍。证据表明，管理碎片化直接导致应急响应滞后，这为"制度创新是胜负手"的论点提供了直接的因果链条支持，强化了多网协同中制度因素优于技术因素的判断。

区域发展路径：发达城市群与中西部中小城市的分化

长三角、粤港澳等城市群与中西部中小城市在城市地下管网更新改造方面呈现出显著的发展路径分化，这种分化不仅是技术路线的差异，更可能导致市场分层与竞争格局的重塑。这种分化的根源在于财政能力、发展阶段与治理需求的结构性差异，而非单纯的技术选择问题。

长三角、粤港澳等发达城市群倾向于大规模、高投入的综合管廊和CIM平台建设，探索"城市生命线"工程和"八网融合"模式，技术集成度高，并尝试突破跨城数据共享。广州市推进新型城市基础设施建设打造韧性城市行动方案明确提出，通过夯实基础信息数据、强化行业管理系统、整合综合管理平台，加快打造城市基础设施生命线监测体系^[7]。这一目标体现了发达城市在物理集成与数据集成方面的双重追求，但也暴露了区域间协同深度不足的问题，因为城市内部的平台整合相对容易，而跨城市的标准统一与数据互通则涉及更复杂的行政协调。苏州市构建"普查—诊断—整治"全链条体系，对供排水管网开展系统化评估，同步完善管网信息动态更新机制，实现"摸清一段、改造一段、管好一段"^[11]。这些城市是高端集成市场的引领者，由头部企业主导，技术门槛与资金门槛较高，其数据平台集成仍处于试点阶段，尚未形成成熟的区域互联模式。

中西部及中小城市更注重实用性和性价比，倾向于"低成本、快见效"的方案，如局部传感器部署、非开挖修复技术、精准改造等。河南省南阳市中心城区通过全面普查，摸清了中心城区2000余公里存量供排水管网的分布、老化程度和病害点位，建立问题清单逐一整治，将管网体检与道路改建、城市更新深度融合，针对老旧管网漏损、混错接等突出问题实施精准改造，供水管网漏损率较此前显著下降^[11]。元江县城市更新专项规划（2026-2030年）提出，更新改造供水智能化监测调控设备，新建排水防涝智能化设施设备，结合电力管线入地改造加装安全监测系统，新建燃气数字化、信息化、智能化系统及配套设施^[12]。这些城市构成了低成本智慧化方案的主要市场，为中小型科技企业和本地工程公司提供了广阔空间，其数据集成主要局限于城市内部部门间协同，跨区域共享需求较低。

这种区域分化在投资规模、技术路线、商业模式等方面均有体现。下表对比了发达城市群与中西部中小城市在管网更新改造方面的主要差异：

这种分化可能导致市场分层，高端集成市场由头部企业主导，而中西部市场则为中小型科技企业和本地工程公司提供了广阔空间。对于企业而言，需要根据自身资源禀赋与能力特点，选择适合的市场定位与发展策略。对于政府部门而言，需要避免"一刀切"的政策导向，根据城市发展阶段与财政能力，制定差异化的支持政策与考核标准。区域协同深度不足的现状，恰恰说明了发达城市群在数据层面仍面临比物理层面更大的挑战，需要更高层级的制度介入。

商业模式与资金保障：创新与风险并存

"双碳"目标与韧性城市理念正催生新的商业模式与产业生态，能源管网（供热、电力、燃气）的协同调度，在"双碳"目标下，正催生"能源服务商"和"数据运营商"等新业态。同时，"城市生命线"工程和"城市体检"成为战略切入点，推动企业从传统的工程承包商向城市运营服务商转型，形成新的商业闭环。这种商业模式的转变，是政策导向与市场需求共同作用的结果，而非单纯的技术演进。

在"双碳"目标驱动下，能源管网（供热、电力、燃气）的协同调度和能效提升，可能催生新的商业模式，如"能源服务商"或"数据运营商"，从而改变传统管网的投资和运营格局^[1]。国家城市更新"十五五"规划推动城市地下管网改造和智慧化建设（如CIM平台），这为能源管网协同调度和能效提升提供了政策基础，进而可能催生新的商业模式。管网老化问题严重，亟需改造，这为催生能源服务商等新商业模式提供了现实需求和市场空间^[1]。政策明确将CIM平台与人工智能安全提升结合，为数据运营商提供了合法合规的数据处理场景，使得数据资产化成为可能。

资金保障方面，2026年1600亿元中央资金和超长期特别国债、专项债等工具为项目提供了强力支撑。然而，如何确保资金精准投向最急需的领域（如老旧管网、安全风险点），并避免地方配套资金不足或重复建设，是确保投资效益的关键挑战。标普信评对中国建设基础设施有限公司的评级报告指出，84号文明确支持地方政府统筹运用一般债券、专项债券资金用于项目建设成本支出，并要求将已运营项目的运营补贴纳入政府预算管理，严格执行支出计划^[4]。该公司位于浙江省的一些项目已率先受益于专项债的投放，收款进度有所提升，随着该政策的落地案例增多，执行路径更趋成熟，对PPP项目回款的积极影响有望扩大^[4]。

资金保障的"两面性"需要引起重视：总量充足，但存在地方配套、资金错配、回款周期等结构性风险。分析关注1600亿元中央资金的分配效率，同时补充了PPP模式回款压力、专项债投放节奏等现实问题^[2]。浙江PPP项目通过专项债改善回款的案例，为关于资金使用效率的担忧提供了潜在的解决方案，报告可据此提出优化资金使用机制的建议。商业模式的创新与资金保障的优化需要协同推进。企业从"空间建造者"向"城市合伙人"转型，形成新的商业闭环，这需要政策层面的支持与制度层面的保障。"八网融合"概念的提出，为能源管网协同的新商业模式提供了理论框架，但成熟案例仍较为缺乏，需要在实践中不断探索与完善^[1]。政策规划中的工程列表为商业模式创新提供了具体的落地场景，降低了市场试错成本。

现状痛点与安全底线：改造的直接动因

管网老化、安全事故频发是推动更新的直接动因，韧性城市建设成为核心考量。由于历史原因，中国大量城市的地下管网主要集中建设于上世纪末至本世纪初，历经二三十年的运行，这些管网目前已大面积进入了材料老化、结构破损、功能衰退的危险期^[1]。近年来，由管网病害引发的燃气管道泄漏爆炸、极端暴雨天气下的严重内涝（"城市看海"现象）、以及水资源因管网漏损而造成的巨大浪费等公共安全事件屡见不鲜^[1]。这些安全事件不仅是民生问题，更是制约城市经济可持续发展的重大隐患，构成了更新改造的紧迫性基础。

根据行业统计数据显示，我国城市供水管道总长度约为120万公里，城市排水（雨污水）管道约99万公里，天然气管网约98.04万公里，供热管网约49万公里，这些庞大规模的管网系统正面临前所未有的更新改造压力^[3]。地下管网规模庞大且问题集中，为韧性城市和双碳目标驱动的改造提供了存量市场基础，间接支持了转型需求的合理性。引用权威行业统计年鉴数据，确保了现状描述的准确性与可信度，为后续的投资规模测算提供了坚实的存量底数支撑。

安全是管网改造的"底线"和"红线"，任何效率提升都不能以牺牲安全为代价。两份分析均将"增强城市安全韧性"作为核心考量，引用"十五五"规划，指出燃气泄漏、城市内涝等事件频发^[1]。两者共同指向一个结论：安全是管网改造的"底线"和"红线"，任何效率提升都不能以牺牲安全为代价。在"十五五"初期，应优先解决安全风险点（如危旧燃气管网），在保障安全的基础上，再逐步推进效率提升和系统集成。这一优先级的设定，符合公共安全治理的基本逻辑，也回应了社会对城市安全的高度关切。

"先体检后更新"的精准改造模式成为共识，但数据动态更新机制是成败关键。全国多地（如南阳、苏州）的实践表明，通过全面普查建立问题清单能显著提升改造效率。然而，若缺乏持续的数据更新机制，改造效果将随时间衰减。这要求将"数据治理"与"物理改造"置于同等重要的位置。住房和城乡建设部明确要求，一体化推进城市体检与城市更新，坚持先体检后更新、无体检不更新^[11]。这一政策导向为"先体检后更新"模式提供了制度保障，但数据动态更新机制的建立仍需在实践中不断探索。将数据治理提升到与物理改造同等重要的战略高度，是解决"重建设轻维护"历史欠账的关键举措，也是实现多网协同长效运行的基础。

深度分析

趋势分析：从"功能保障"到"复合型基础设施"的转型

未来五年（2026-2030），管网更新的主要驱动力将来自"韧性城市"和"双碳"目标，这要求管网系统从单一的"功能保障"向"能源互联、数据互通、安全韧性"的复合型基础设施转型。这一转型不仅是技术层面的升级，更是理念层面、制度层面和商业模式层面的系统性变革。

从理念层面看，"韧性城市"概念的提出标志着城市治理理念的重大转变。2015年至2020年为实践探索阶段，2015年，我国启动首个韧性城市规划建设的实践项目“合肥市市政设施韧性提升规划研究”，之后不少部门和地区开展韧性城市建设和发展的实践探索工作^[5]。2017年中国地震局制定的《国家地震科技创新工程》提出实施"韧性城乡"计划，北京、上海等特大城市的总体规划开始涵盖韧性城市建设内容，湖北黄石市和四川德阳市入选"全球100韧性城市"，河北雄安新区和福建福州、厦门等城市开展了相关专题研究或专项规划编制，为我国韧性城市建设积累了宝贵经验^[5]。2020年之后为全面发展阶段，"十四五"规划和2035年远景目标纲要提出建设韧性城市，党的二十大报告强调打造宜居、韧性、智慧城市^[5]。《中国韧性城市发展报告》发布指出，建设韧性城市不在一朝一夕，需要长期持续的努力与投入^[13]。这一历程表明，韧性城市已从单一的项目试点演变为国家战略层面的系统性要求，为地下管网的复合型转型提供了理念基石。

从技术层面看，数字孪生、物联网、大数据、人工智能等技术的成熟应用，为管网系统的智慧化改造提供了技术支撑。山东省煤田地质局实施的"黄岛石化区三维综合管网系统项目"融合了地上地下管网调查、智慧化监测、应急资源和运维管理等数据，建立了实景三维数字化底座，打造了"综合管网一张图""全要素属性查询""自动化空间分析"和"管道健康监测评估"四大业务场景，对石化区全景、全要素进行了可视化复现，有效解决了管网管理模式滞后问题^[9]。这一案例表明，数字孪生技术已在城市安全领域实现深入应用，但跨区域、跨部门的推广仍面临制度障碍，技术能力的溢出效应需要制度通道的配合才能fully释放。

从制度层面看，跨部门协同成为关键治理任务。跨系统连锁反应分析指出，当前管理碎片化导致的"信息孤岛"、权责壁垒，以及协同不足是导致应急响应滞后的主要制度瓶颈，提升地下空间韧性，须将跨部门协同作为关键治理任务，并与空间数字化、监测智能化同步推进^[10]。针对当前地下空间应急管理中存在的被动响应、信息分散与协同效率低下等问题，应构建场景化阈值驱动的主动防控与联动机制，该机制以城市地下空间三维数字底座与数字孪生平台为支撑，融合气象、地质、设施实时运行等多源数据，设定科学分级预警阈值，实现"感知—识别—触发—处置"的全链条响应模式^[10]。这种机制的建立，标志着制度设计正从被动应对向主动防控转变，是复合型基础设施运行的核心保障。

从商业模式层面看，"双碳"目标将重塑能源管网运营生态，催生"能源服务商"和"数据运营商"等新商业模式，改变传统管网的投资和运营格局。能源管网（供热、电力、燃气）的协同不仅是技术问题，更是商业模式创新的蓝海。企业从"空间建造者"向"城市合伙人"转型，形成新的商业闭环，这需要政策层面的支持与制度层面的保障。国家城市更新"十五五"规划推动城市地下管网改造和智慧化建设（如CIM平台），这为能源管网协同调度和能效提升提供了政策基础，进而可能催生新的商业模式^[1]。政策规划中的工程列表为商业模式创新提供了具体的落地场景，降低了市场试错成本，使得新业态的培育具备了政策土壤。

下图展示了城市地下管网从"功能保障"向"复合型基础设施"转型的关键要素与驱动因素：

这一转型过程需要政策、技术、制度与商业模式的协同推进，任何单一维度的突破都难以实现系统性升级。在"十五五"初期，应优先解决安全风险点（如危旧燃气管网），在保障安全的基础上，再逐步推进效率提升和系统集成。这种分阶段的实施策略，既回应了公共安全的紧迫需求，也为长期系统性转型预留了制度演进的空间。

机会与挑战：制度创新是"多网协同"的胜负手

城市地下管网更新改造面临前所未有的发展机遇，但同时也存在深层次挑战。机会与挑战并存，关键在于如何通过制度创新突破数据集成瓶颈，实现多网协同的系统性升级。

从机会维度看，政策红利释放与市场规模扩张为行业发展提供了强劲动力。"十五五"期间5万亿元的投资规模、1600亿元的中央专项资金、36.5万公里的改造目标，为行业提供了明确的市场预期^[1][2][14]。"双碳"目标与韧性城市理念催生新的商业模式，能源服务商、数据运营商等新业态为行业提供了新的增长点。"城市体检"与"城市更新"的政策导向，推动企业从传统的工程承包商向城市运营服务商转型，形成新的商业闭环。这种政策与市场的共振，为行业长期发展奠定了坚实基础。

从挑战维度看，制度创新是"多网协同"的胜负手。技术（物联网、大数据、AI）已不是主要障碍，真正的瓶颈在于跨部门、跨区域的数据共享与协同治理机制。城市群内部跨城数据共享平台的建设，可能比城市内部数据集成面临更大的行政壁垒和利益协调挑战，需要更高层级的制度创新（如区域立法或部委协调机制）来推动。

城市群内部跨城数据共享面临更大行政壁垒的证据来自多方面。基于HsiehandKlenow（2009）衡量区域内资源误配的方法，利用中国工业企业数据库，通过构造区域间资源配置效率指标，考察了我国主要城市群内的市场一体化水平，结果显示跨省城市间的市场一体化水平落后于同省城市，表明跨城数据共享面临更大行政壁垒，支持关于更高层级制度创新的需求^[8]。尽管该研究主要基于金融控股集团数据共享的制度障碍分析，但其揭示的跨主体权责壁垒与利益协调难题具有普遍的制度类比意义，因为地下管网数据共享在权属界定与利益分配机制上与金融数据具有高度的同构性。同时，针对地下空间领域的具体研究也指出，管理碎片化导致的信息孤岛和协同不足是主要制度瓶颈，提升韧性须将跨部门协同作为关键治理任务^[10]。届四中全会提出"加大保障和改善民生力度，稳步推进基本公共服务均等化"，在此背景下，如何依托城市群一体化发展机制提升城市公共服务水平，成为推动城市群高质量发展的关键，然而城市群深度整合面临的根本障碍是行政分割与制度壁垒^[8]。传统上，地方政府在产业布局、招商引资等方面相互竞争，城市间产业合作空间收紧、分工欠缺，嵌入在产业链中的企业创新链也因此局限于特定地区，政治晋升博弈导致地方政府间存在行政壁垒和利益冲突，这支持了关于跨城数据共享面临更大协调挑战、需要高层级制度创新的观点^[8]。这种行政壁垒的存在，使得单纯的技术平台搭建无法解决根本问题，必须辅以制度创新才能打通数据流动的堵点。

"速度"与"质量/协同"之间存在现实张力，这一张力在"十五五"初期尤为突出，需要在政策执行层面进行精细平衡。大规模投资窗口期要求快速推进，1600亿元中央资金的下达形成了强烈的进度导向，但若缺乏统一的数据底座和协同机制，可能导致重复建设（"拉链路"）和投资低效。例如，不同部门在不同时间段的开挖施工，若缺乏协同，将造成道路反复挖掘，不仅增加成本，更影响市民生活。此外，若数据标准不统一，后期系统集成将面临高昂的改造成本，导致资金使用的边际效益递减。因此，如何在确保资金快速形成实物工作量的同时，预留数据接口、统一技术标准、建立协同机制，是政策执行者面临的核心考验。这种张力要求我们在追求建设速度的同时，必须坚守数据治理的质量底线，避免因短期速度牺牲长期协同效率。

投资逻辑已发生根本性转变：从"补短板"的规模扩张，转向"提韧性+降碳"的价值创造。投资重点将从单纯的管材更换，转向智慧化改造（传感器、平台、数据分析）和系统集成。这一转变要求企业调整投资策略，从传统的工程承包向智慧化解决方案提供商转型。企业需要认识到，未来的核心竞争力不仅在于施工能力，更在于数据运营与系统集成能力。

下表总结了城市地下管网更新改造面临的主要机会与挑战：

制度创新是突破数据集成瓶颈的"牛鼻子"。技术平台（如CIM）是工具，而跨区域、跨部门的行政壁垒是核心障碍，需要建立区域层面的数据共享立法或部委协调机制。这是实现城市群多网协同的前提，也是本报告的核心建议之一。只有打破行政壁垒，才能实现数据要素的自由流动，进而释放多网协同的系统性价值。

对比分析：长三角、粤港澳与中西部城市的路径差异

长三角、粤港澳大湾区与中西部城市在城市地下管网更新改造方面呈现出显著的路径差异，这种差异不仅体现在投资规模与技术路线上，更体现在制度创新与商业模式上。

长三角、粤港澳大湾区在物理层面的"综合管廊"建设已形成成熟模式，但在数据层面的"统一平台"集成上仍处于试点阶段，且区域间协同的深度远不及城市内部协同。这一结论得到多方面证据支持。国家规划重点推进物理层面的地下管网改造和CIM平台建设，暗示物理管廊建设成熟，而数据平台仍处于试点推广阶段^[1]。地下空间管理存在信息孤岛和协同不足问题，并强调需通过数字化平台实现跨部门协同，这间接支持了"数据层面统一平台仍处试点、区域协同深度不足"的观点^[10]。这种物理与数据发展的不同步，反映了发达城市群在深水区改革中面临的复杂挑战。

广州市推进新型城市基础设施建设打造韧性城市行动方案明确提出，2027年底前，各重点领域完成风险清单编制，实现城市基础设施生命线安全工程监测平台全覆盖，市城市管理综合执法局（燃气）、市交通运输局（桥梁隧道）、市水务局（供排水）、市住房城乡建设局（综合管廊）、市政务和数据局（综合平台）等多部门协同推进^[7]。这一案例表明，即使在发达城市，跨部门协同仍需要明确的职责分工与协调机制，区域间协同的难度更大，因为涉及不同行政主体的利益博弈。

苏州市构建"普查—诊断—整治"全链条体系，对供排水管网开展系统化评估，同步完善管网信息动态更新机制，实现"摸清一段、改造一段、管好一段"^[11]。这一模式强调数据动态更新机制的重要性，但跨区域推广仍面临制度障碍，因为数据更新的成本分担与收益共享机制尚未建立。

中西部城市则更注重实用性和性价比，倾向于"低成本、快见效"的方案。河南省南阳市中心城区通过全面普查，摸清了中心城区2000余公里存量供排水管网的分布、老化程度和病害点位，建立问题清单逐一整治，将管网体检与道路改建、城市更新深度融合，针对老旧管网漏损、混错接等突出问题实施精准改造，供水管网漏损率较此前显著下降^[11]。元江县城市更新专项规划（2026-2030年）提出，更新改造供水智能化监测调控设备，新建排水防涝智能化设施设备，结合电力管线入地改造加装安全监测系统，新建燃气数字化、信息化、智能化系统及配套设施^[12]。这些实践表明，中西部城市正在探索一条符合自身财政能力的务实路径。

这种路径差异反映了不同发展阶段和财政能力下的现实选择。综合管廊是发达地区的"理想型"，而低成本智慧化方案是广大中小城市的"务实型"。报告应明确指出，两者并不矛盾，而是反映了不同发展阶段和财政能力下的现实选择。政策制定者应尊重这种差异，避免用单一标准考核所有城市。

下表对比了长三角、粤港澳与中西部城市在管网更新改造方面的主要差异：

这种分化可能导致市场分层，高端集成市场由头部企业主导，而中西部市场则为中小型科技企业和本地工程公司提供了广阔空间。对于企业而言，需要根据自身资源禀赋与能力特点，选择适合的市场定位与发展策略。对于政府部门而言，需要避免"一刀切"的政策导向，根据城市发展阶段与财政能力，制定差异化的支持政策与考核标准。

鉴于财政能力与发展阶段的结构性差异，发达城市群与中西部城市的发展路径在"十五五"期间预计将保持显著分化，而非简单趋同。综合管廊的高成本特性决定了其仍将是发达地区的"理想型"，而低成本智慧化方案则是广大中小城市的"务实型"，两者将长期并存，形成分层市场格局。这一判断基于当前区域经济发展的不平衡现状，以及不同城市对管网更新改造紧迫性与支付能力的差异化需求，因此路径依赖将在较长时期内持续存在。这种分层格局要求政策制定者具备分类指导的智慧，既鼓励发达地区探索前沿模式，又支持中西部地区夯实安全底线。

因果链分析：从管网老化到系统性升级的演进逻辑

城市地下管网更新改造的演进逻辑遵循从问题识别到系统解决的因果链条。理解这一因果链，有助于把握行业发展趋势与政策导向。

这一因果链揭示了城市地下管网更新改造的内在逻辑。管网老化与病害是问题的起点，安全事故频发是直接的触发因素，政策响应与资金支持是外部推动力，存量更新与智慧化改造是核心任务，集成路径选择是关键决策点，区域分化与制度障碍是现实约束，制度创新需求是突破方向，多网协同系统升级是最终目标。

在这一因果链中，政策响应与资金支持是外部推动力，但存量更新与智慧化改造的具体落地取决于地方财政与技术条件，从而引出集成路径选择的关键决策点。发达地区倾向于物理与数据双重集成，而欠发达地区受限于成本，更侧重数据赋能的物理修复。这种分化进而导致区域发展路径的差异与制度障碍的凸显，最终汇聚于制度创新需求，推动多网协同系统升级。制度创新是突破数据集成瓶颈的"牛鼻子"。技术平台（如CIM）是工具，而跨区域、跨部门的行政壁垒是核心障碍，需要建立区域层面的数据共享立法或部委协调机制。这是实现城市群多网协同的前提，也是本报告的核心建议之一。只有打通制度堵点，才能让技术平台真正发挥作用，实现从物理连接到化学融合的跃升。

投资逻辑已发生根本性转变：从"补短板"的规模扩张，转向"提韧性+降碳"的价值创造。投资重点将从单纯的管材更换，转向智慧化改造（传感器、平台、数据分析）和系统集成。这一转变要求企业调整投资策略，从传统的工程承包向智慧化解决方案提供商转型。企业需要重新评估自身的核心竞争力，将数据能力纳入战略核心。

"速度"与"质量/协同"之间存在现实张力。大规模投资窗口期要求快速推进，但若缺乏统一的数据底座和协同机制，可能导致重复建设（"拉链路"）和投资低效。这一张力在"十五五"初期尤为突出，需要在政策执行层面进行精细平衡。政策制定者应建立动态调整机制，根据项目进展与数据建设情况，灵活调整资金投放节奏，确保速度与质量的有机统一。这种平衡艺术，将是检验"十五五"规划实施成效的关键标尺。

结论与建议

核心结论

本报告基于2026年6月的政策与市场环境，系统分析了城市地下管网更新改造的现状、挑战与发展路径，得出以下核心结论：

第一，截至2026年，中国城市地下管网的核心矛盾已从"大规模新建"转向"存量更新与智慧化改造"，但"数据孤岛"和"多头管理"的体制性障碍是制约"多网协同"的最主要瓶颈。这一结论得到多方面证据支持。管网老化、病害频发，表明存量更新需求迫切，与"存量更新"转向一致^[15]。第十三届中国（南京）国际管网展览会聚焦城市管网领域，表明行业关注度仍在，间接支持管网发展方向的转变^[14]。"十五五"规划聚焦存量管网改造和智慧化（CIM平台、AI+安全），与"存量更新与智慧化改造"转向一致^[1]。

第二，长三角和粤港澳大湾区在物理层面的"综合管廊"建设已形成成熟模式，但在数据层面的"统一平台"集成上仍处于试点阶段，且区域间协同的深度远不及城市内部协同。国家规划重点推进物理层面的地下管网改造和CIM平台建设，暗示物理管廊建设成熟，而数据平台仍处于试点推广阶段^[1]。地下空间管理存在信息孤岛和协同不足问题，并强调需通过数字化平台实现跨部门协同，这间接支持了"数据层面统一平台仍处试点、区域协同深度不足"的观点^[10]。

第三，未来五年（2026-2030），管网更新的主要驱动力将来自"韧性城市"和"双碳"目标，这要求管网系统从单一的"功能保障"向"能源互联、数据互通、安全韧性"的复合型基础设施转型。管网老化、病害频发等现状痛点，强调了补短板和改造的紧迫性，这间接支持了"韧性城市"和"双碳"目标驱动管网转型的核心观点^[15]。"十五五"规划明确将地下管网改造与"人工智能+安全"、CIM平台等工程结合，直接支持了管网向"能源互联、数据互通、安全韧性"复合型基础设施转型的驱动力^[1]。地下管网规模庞大且问题集中，为韧性城市和双碳目标驱动的改造提供了存量市场基础，间接支持了转型需求的合理性^[1]。

第四，城市群内部跨城数据共享平台的建设，可能比城市内部数据集成面临更大的行政壁垒和利益协调挑战，需要更高层级的制度创新（如区域立法或部委协调机制）来推动。跨省城市间的市场一体化水平落后于同省城市，表明跨城数据共享面临更大行政壁垒，支持关于更高层级制度创新的需求^[8]。城市群整合面临行政分割与制度壁垒，这与跨城数据共享平台面临更大行政壁垒和利益协调挑战的观点一致^[8]。地方政府间存在行政壁垒和利益冲突，这支持了关于跨城数据共享面临更大协调挑战、需要高层级制度创新的观点^[8]。

第五，在"双碳"目标驱动下，能源管网（供热、电力、燃气）的协同调度和能效提升，可能催生新的商业模式，如"能源服务商"或"数据运营商"，从而改变传统管网的投资和运营格局。管网老化问题严重，亟需改造，这为催生能源服务商等新商业模式提供了现实需求和市场空间^[15]。国家规划推动城市地下管网改造和智慧化建设（如CIM平台），这为能源管网协同调度和能效提升提供了政策基础，进而可能催生新的商业模式^[1]。

行动建议

基于上述核心结论，本报告提出以下行动建议，供政府部门、企业与投资机构参考：

一、建立区域层面的数据共享立法或部委协调机制

制度创新是突破数据集成瓶颈的"牛鼻子"。建议由国家发改委、住建部牵头，联合长三角、粤港澳大湾区等重点区域，探索建立区域层面的数据共享立法或部委协调机制。具体而言，可考虑以下措施：

首先，制定城市群地下管网数据共享管理办法，明确数据权属、共享范围、使用规范与安全要求。参考金融控股集团数据共享的制度障碍及其优化研究，建立数据共享的权责清单与利益分配机制^[8]。

其次，设立跨城市管网协同协调委员会，由区域内各城市住建、水务、燃气、电力等部门组成，定期召开协调会议，解决数据共享与协同管理中的具体问题。广州市多部门协同推进城市基础设施生命线安全工程监测平台的经验可资借鉴^[7]。

再次，建立数据共享激励与约束机制，对积极参与数据共享的城市给予资金支持与政策倾斜，对阻碍数据共享的行为进行问责。这一机制可与"十五五"规划的资金分配挂钩，形成正向激励。

二、推动"能源服务商"和"数据运营商"等新商业模式发展

"双碳"目标将重塑能源管网运营生态，催生"能源服务商"和"数据运营商"等新商业模式。建议从以下方面推动新商业模式发展：

首先，开展能源管网协同调度试点，在长三角、粤港澳大湾区等发达城市群，选择条件成熟的城市，开展供热、电力、燃气管网协同调度试点，探索能源服务商的商业模式与盈利机制。

其次，培育数据运营商新业态，鼓励第三方专业机构参与管网数据采集、治理与更新服务，形成"城市数据运营"新业态。苏州市完善管网信息动态更新机制的经验可资借鉴^[11]。

再次，完善新商业模式的政策支持体系，在税收、融资、市场准入等方面给予新商业模式政策支持，降低新业态的进入门槛与运营成本。

三、将"数据治理"作为与"物理改造"同等重要的投资方向

"先体检后更新"的精准改造模式成为共识，但数据动态更新机制是成败关键。建议将"数据治理"作为与"物理改造"同等重要的投资方向：

首先，在"十五五"规划资金分配中，明确数据治理的投资比例，建议不低于总投资的15%-20%，确保数据采集、平台建设、系统集成的资金保障。

其次，建立"普查—诊断—整治—更新"的闭环机制，确保数据的动态更新。住房和城乡建设部明确要求，一体化推进城市体检与城市更新，坚持先体检后更新、无体检不更新^[11]。这一政策导向需要资金与制度的双重保障。

再次，推动数字孪生技术在管网管理中的深入应用，参考山东省煤田地质局"黄岛石化区三维综合管网系统项目"的经验，建立实景三维数字化底座，实现管网全生命周期管理^[9]。

四、实施差异化的区域发展策略

长三角、粤港澳与中西部城市的路径差异反映了不同发展阶段和财政能力下的现实选择。建议实施差异化的区域发展策略：

首先，对于长三角、粤港澳等发达城市群，重点支持综合管廊与CIM平台建设，探索"八网融合"与跨城数据共享，打造高端集成市场的标杆项目。

其次，对于中西部及中小城市，重点支持非开挖修复、局部智慧化、精准改造等低成本方案，注重实用性与性价比，避免盲目追求高端技术。

再次，建立区域间经验交流与技术支持机制，推动发达城市的技术与管理经验向中西部城市转移，形成"先富带后富"的扩散路径。

五、优化资金保障机制，防范结构性风险

资金保障总体向好，但分配效率与地方配套能力是潜在风险。建议优化资金保障机制：

首先，建立资金精准投放机制，确保1600亿元中央资金精准投向最急需的领域（如老旧管网、安全风险点），避免资金错配与重复建设^[2]。

其次，推广专项债与PPP模式结合的经验，参考浙江省PPP项目通过专项债改善回款的案例，缓解地方配套资金压力^[4]。

再次，建立资金使用效率评估机制，定期对资金使用情况进行审计与评估，对低效使用资金的项目进行问责与调整。

六、强化安全底线，优先解决安全风险点

安全是管网改造的"底线"和"红线"，任何效率提升都不能以牺牲安全为代价。建议强化安全底线：

首先，在"十五五"初期，优先解决安全风险点（如危旧燃气管网），在保障安全的基础上，再逐步推进效率提升和系统集成。

其次，建立管网安全风险评估与预警机制，参考广州市2027年底前完成风险清单编制的目标，实现城市基础设施生命线安全工程监测平台全覆盖^[7]。

再次，加强管网安全应急演练与培训，提升应急响应能力，降低安全事故发生概率与损失。

研究局限性与展望

本报告的研究资料以中文来源为主，部分结论的前瞻性分析带有一定的推测性质。在跨区域协同机制的具体案例、能源管网协同新商业模式的成熟案例、以及中西部城市实践数据方面存在一定缺口，报告的结论部分（尤其是关于新商业模式的洞察）带有一定的前瞻性和推测性，需在后续研究中进一步验证。

当前时间为2026年6月，"十五五"规划的具体实施细则、地方配套政策、以及1600亿元资金的具体分配方案可能仍在陆续出台中，部分结论需根据后续政策动态进行调整。关于"综合管廊"与"低成本方案"的适用性，以及"安全韧性"与"效率提升"的优先顺序，报告呈现了这种张力，并提出基于不同城市发展阶段和财政能力的差异化建议，而非给出"一刀切"的结论。

展望未来，城市地下管网更新改造将进入"十五五"爆发期，政策红利释放与项目落地将同步推进。制度创新、商业模式优化与资金保障的协同推进，将是实现多网协同系统升级的关键。本报告的建议供政府部门、企业与投资机构参考，期望为城市地下管网更新改造的系统性升级与多网协同贡献智慧。

参考资料

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[10]https://bulletinofcas.researchcommons.org/cgi/viewcontent.cgi?article=3284&context=journal

[11]https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_33286044

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[13]https://eastasia.iclei.org/zh-hans/《中国韧性城市发展报告》发布：建设韧性城市，

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[16]https://mcr2030.undrr.org/sites/default/files/2021-04/MCR2030inChinesever.2(20210302

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[21]https://china.fes.de/fileadmin/user_upload/pdf-files/publications/publication-pesilient-city-cn.pdf

[22]https://www.nju.edu.cn/info/1056/416661.htm