增强宏观政策取向一致性：构建稳定与高效的宏观经济治理体系

经济社会发展是一个系统工程，涉及政治和经济、现实和历史、物质和文化、发展和民生、资源和生态、国内和国际等多方面因素。除了直接的经济政策，许多非经济性政策也对经济运行产生直接或间接的影响。去年底至今，中央经济工作会议、全国两会、党的二十届三中全会等多个重要会议、重大场合，中央都反复强调要“增强宏观政策取向一致性”。2024年10月8日，国务院以“增强宏观政策取向一致性，强化政策协同提升实施效果”为主题，组织了第十次专题学习。作为党中央创新和完善宏观调控的最新理念，增强宏观经济政策的一致性，构建稳定与高效的宏观经济治理体系，是促使各类宏观政策形成合力，推动经济稳定增长的重要保证。

一、增强宏观政策取向一致性的重大意义

宏观政策取向一致性，指的是在宏观经济管理中，政府、金融机构、企业和社会各界在货币政策、财政政策、产业政策等方面形成共识，协同发力，以实现经济稳定增长、金融稳健运行和社会和谐发展的目标。通过增强政策间的“一致性”，提升宏观政策的可预见性和稳定性，这对于改善及稳定社会预期具有至关重要的作用。其重大意义体现在五个方面。

一是有利于增强宏观政策的系统性。传统宏观调控理论往往将财政、货币、产业等单一政策工具作为调控对象，缺乏整体观念，不同政策之间可能会相互掣肘，导致政策效果不彰，甚至出现“合成谬误”和“分解谬误”。宏观政策取向一致性评估能够从整体出发，全面审视各项政策的内在联系，确保各领域政策同向发力、形成合力，发挥政策的综合效能。二是有利于增强宏观政策的前瞻性。各项政策从最初酝酿到最终出台，往往涉及多个经济管理部门，各部门在政策思路等方面存在差异，决策链条较长。必须根据最新形势变化，开展宏观政策取向一致性评估，精准传递政策信息，稳定和改善社会预期，使政策更加契合实际需求。三是有利于增强宏观政策的科学性。作决策一定要开展可行性研究，多方听取意见，综合评判，科学取舍，使决策符合实际情况。有必要通过宏观政策取向一致性评估来进一步考量是否存在与实际情况脱节、工具选择单一、对外部性影响考虑不足以及导向不精准、操作性不强和预期管理不佳等问题，科学协调整合资源，打好政策“组合拳”。四是有利于促进经济稳定增长，维护金融稳定。宏观政策取向一致能够避免政策间的相互抵消和冲突，形成政策合力，有效应对经济周期波动，促进经济平稳增长。例如，在经济增长放缓时，通过宽松的货币政策和积极的财政政策相配合，可以刺激总需求，促进经济复苏。此外，宏观政策取向一致有助于防范金融风险，保持金融市场的稳健运行。货币政策与金融监管政策的协同，可以及时发现并化解金融风险，防止金融危机的发生。同时，通过稳定的宏观政策预期，可以增强市场信心，减少金融市场波动。五是有利于推动结构调整，促进社会和谐。宏观政策取向一致有利于推动经济结构优化和产业升级。通过产业政策、财政政策与货币政策的有机结合，可以引导资金流向高效率、高附加值的产业，促进经济转型升级。此外，宏观政策取向一致能够平衡不同社会群体的利益，减少社会矛盾。例如，通过社会保障政策的完善，可以保障低收入群体的基本生活，缩小收入差距，促进社会公平与和谐。

二、我国宏观政策取向一致性的实践探索与面临挑战

近年来，我国政府通过加强政策协调与沟通、完善政策制定与执行机制、加强预期管理等措施，有效应对了经济下行压力，保持了经济稳定增长和金融稳健运行，在宏观政策取向一致性方面进行了积极探索和实践。一是加强了政策协调与沟通。我国政府建立了跨部门、跨地区的政策协调机制，加强了政府、金融机构、企业和社会各界的沟通与协作。通过定期召开政策协调会议，建立信息共享平台等方式，及时交流政策信息，协调政策取向。例如，在应对新冠肺炎疫情冲击时，我国政府迅速出台了多项财政、货币和产业政策，形成政策合力，有效稳定了经济增长。二是完善了政策制定与执行机制。我国政府不断优化政策制定流程，加强了政策执行力度，确保了政策得到一定落实。同时，建立了政策效果评估机制，及时对政策效果进行跟踪和评估。例如，在推动经济结构调整和产业升级方面，我国政府出台了多项产业政策，引导资金流向高效率、高附加值的产业，促进了经济结构的优化和升级。三是加强了预期管理。我国政府通过加强信息披露和透明度建设，提高了市场对政策的理解和预期。建立了稳定的政策预期机制，减少了政策变动带来的不确定性。例如，在货币政策方面，中国人民银行通过定期发布货币政策报告、召开新闻发布会等方式，及时向市场传递货币政策信号和预期，稳定了市场预期和信心。四是推动了国际政策协调与合作。我国政府积极参与全球经济治理体系的改革和完善，推动构建更加公正、合理的国际经济秩序。加强与国际组织和其他国家的政策沟通与协调，共同应对全球性经济问题。例如，在应对全球金融危机时，我国政府积极参与国际合作与协调，共同应对金融危机带来的挑战。

虽然我国在宏观政策取向一致性方面取得的一定成绩，但在实践中却面临着诸多挑战。主要体现在以下三个方面：一是政策制定与执行的复杂性。宏观政策涉及多个领域和部门，政策制定和执行过程中需要协调各方利益，难度较大。同时，政策效果往往具有滞后性和不确定性，给政策调整带来挑战。二是信息不对称与预期管理。宏观政策取向的一致性需要建立在充分的信息共享和预期管理基础之上。然而，在实际操作中，信息不对称和预期不稳定是常见问题。这可能导致政策效果大打折扣，甚至引发市场恐慌和不稳定。三是国际政策协调的难度。在全球经济一体化的背景下，各国宏观政策取向的一致性对于维护全球经济稳定至关重要。然而，由于各国经济发展阶段、政治制度、文化背景等存在差异，国际政策协调难度较大。特别是在应对全球性经济危机时，各国往往难以形成统一的政策取向和行动方案。

三、六大举措增强宏观政策取向一致性，构建稳定与高效的宏观经济治理体系

随着改革步入深水区，以往“各自为政”的改革方式已难以满足当前实践的需求。因此，在全面深化改革的进程中，更应注重各项改革的系统集成。此外，经济社会发展是一个错综复杂的系统工程，牵一发动全身，非经济政策同样可能对经济产生影响，故需警惕“合成谬误”的风险。因此，在今年的工作重点中，“稳预期”位列“稳预期、稳增长、稳就业”三者之首。推动高质量发展，是我国全面建设社会主义现代化国家的重要任务，是对经济社会发展各方面的总要求，是各地区、各部门必须贯彻落实、长期坚持的要求。增强宏观经济政策的一致性，促使各类宏观政策形成合力，是推动经济稳定增长的重要保证。因此，多种目标下，强化宏观政策的执行力度显得尤为关键，既要注重短期政策效应，也要关注中长期效果；既要加强针对经济周期的逆向调节，也要为跨周期调节预留足够的余地；既要提升单项政策的针对性，也要确保多领域政策组合的协同性和一致性。具体来讲，有六大举措。

第一，政策制定与执行需秉持全局观与系统性原则。增强宏观政策取向一致性，要求各项政策不仅要一致，围绕一个统一的目标，还要协同发力、相互支持，形成一个同向、正向的共振。一是增强政策的整体性思维。在制定政策时，应清晰界定如稳定增长、稳定市场预期及市场稳定等宏观政策的导向，从总体大局出发而非部门本位出发，站在国家整体发展的高度进行考量，将宏观政策取向一致性要求贯穿于政策制定和实施的全过程，从而构建出一个协调统一的政策体系。在具体工作上，更加注重政策安排的轻重缓急，打好政策组合拳，维护好稳定可预期的宏观政策环境。二是加强宏观政策的跨周期与逆周期调节能力。为了实现政策的持续性和稳定性，必须确保政策能够跨越经济周期，形成长期且稳定的政策预期。这要求政策制定者不仅要关注当前的经济形势，还要具备前瞻性的视角，能够预见并应对未来可能出现的经济波动，通过灵活的逆周期与跨周期调节措施，确保政策在不同经济环境下都能发挥积极作用，为国家的持续稳定发展提供坚实的政策支撑。三是建立健全有效的统筹机制，发挥好评估、把关、协调的作用。这需要两个层面的统筹，首先，国务院各个部门出台政策前，要做好综合性、全局性评估，充分考虑是否有利于稳增长和高质量发展的大局。在此基础上，国家发改委牵头的政策文件评估机制再进行评估。各部门出台的文件和政策都要机制作出评估后，确定对宏观经济稳定和市场预期稳定不会带来明显的抑制效应才能实施。

第二，增强财政政策与货币政策取向一致性。财政政策和货币政策作为宏观经济调控的两大支柱，其目标应协同一致，共同服务于宏观经济稳定和发展。财政政策侧重于通过政府支出和税收来调节总需求，而货币政策则通过调整货币供应量和利率来影响经济活动。两者需紧密配合，确保政策目标的一致性和有效性。一是财政政策和货币政策应相互配合，形成政策合力。在制定和实施政策时，要充分考虑不同政策之间的相互影响和作用机制，确保政策目标的实现和经济的稳定发展。例如，在实施积极的财政政策时，货币政策可以通过保持流动性合理充裕来支持财政政策的实施；同样，在实施稳健的货币政策时，财政政策也可以通过优化支出结构、提高资金使用效率等方式来减轻货币政策的压力。二是加大财政政策实施力度。财政政策应加大对重点领域和薄弱环节的支持力度，如教育、医疗、社保、环保等民生领域，以及科技创新、产业升级等关键领域。通过优化支出结构，提高财政资金使用效率，促进经济高质量发展。此外，继续实施减税降费政策，减轻企业负担，激发市场活力。通过减税降费，可以直接增加企业可支配收入，提高企业投资意愿和创新能力，进而促进经济增长。再有，在加大财政政策实施力度的同时，也要加强地方政府债务管理，防范化解地方政府债务风险。通过建立健全地方政府债务风险预警和应急处置机制，确保财政政策的可持续性和稳定性。三是保持流动性合理充裕。一方面，货币政策应保持灵活适度，根据经济运行情况适时调整货币供应量和利率水平。在经济增长放缓时，可以适当增加货币供应量，降低利率水平，以刺激经济活动；在经济过热时，则可以适当收紧货币供应量，提高利率水平，以抑制通货膨胀。另一方面，加强货币政策与金融市场的联动性，畅通货币政策传导机制。通过完善金融市场体系、加强金融监管等方式，确保货币政策能够顺畅地传导到实体经济中，发挥应有的调控作用。

第三，加强政策协调与沟通，完善政策制定与执行机制。一是完善跨部门、跨地区的政策协调机制，进一步加强政府、金融机构、企业和社会各界的沟通与协作，确保政策制定与执行中能够紧密协作，形成合力。二是进一步强化信息共享与沟通。加强定期政策协调会议的召开，完善各方参与的政策信息交流与协调政策取向平台，实现政策信息的实时更新与共享，提高政策制定的透明度和效率。三是进一步优化政策制定流程，提高政策制定的科学性和民主性。要引入科学决策方法，如数据分析、专家咨询等，提高政策制定的科学性和准确性。要加强民主参与，通过公开征求意见、举办听证会等方式，广泛听取社会各界的意见和建议，确保政策制定更加民主、公正。要加强政策执行力度，明确执行责任和时间节点，确保政策得到有效落实。

第四，统筹经济政策与非经济性政策。统筹经济政策与非经济性政策，是宏观经济治理体系中的重要一环，确保各类政策形成政策合力，共同服务于高质量发展的大局。一是强化经济政策与非经济性政策之间的统筹协调，确保它们的政策导向保持一致，并把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估。二是为了避免非经济性政策对扩张性经济政策的冲击，我们需要加强宏观经济政策与非经济政策之间的系统规划和协同配合。为此，需要财政政策适度加力、提质增效，货币政策灵活适度、精准有效，产业政策发展和安全并举，加快新质生产力的培育；微观政策应致力于激发市场主体的活力；结构政策应着力于畅通国民经济的内外循环；科技政策需为高质量发展提供坚实支撑；改革开放政策则应不断增强发展动力；而社会政策则必须兜住民生的底线。三是相关重大政策在出台之前需要以是否有利于推动高质量发展作为判断标准，进行综合性考量、全局性评估、部门间会商，防止各管一摊、相互掣肘、顾此失彼，造成“合成谬误”，特别是要防止非经济政策抵消经济政策的效果，甚至产生相互对冲的情况，力求各项政策间能够相互配合、相互促进，实现非经济政策与宏观经济政策的同频共振，为经济的持续回升向好提供有力支持。四是由于就业、区域、科技、环保等非经济政策涉及面较广，统筹经济政策与非经济政策的取向一致性，需要加强机制设计，通过建立更高层级的协调机构、引入相对独立的第三方评估、举行有相关微观经济主体参加的行业听证会、开展问卷调查、先试点后推广等方式。通过这些手段，可以动态地开展宏观政策取向一致性评估，确保非经济性政策不会对经济政策目标的实现产生不利影响。同时，对于因出台非经济政策而导致经济政策受到负面影响的相关责任主体，也应建立相应的决策问责机制。

第五，完善宏观政策取向一致性评估机制。宏观政策取向一致性评估机制是确保国家层面不同领域宏观政策在总体方向、中心目标、预期效果等方面保持协调一致的重要制度。在宏观经济政策的制定和执行过程中，不同政策之间可能存在潜在冲突，形成“合成谬误”，偏离国家推动高质量发展的总体政策目标。因此，需要建立宏观政策取向一致性评估机制，以确保各项政策协同发力。一要建立健全政策执行监督机制，对政策执行情况进行定期评估和反馈，及时发现和解决问题，确保政策执行效果符合预期。通过建立政策效果评估机制，及时对政策效果进行跟踪和评估，为政策调整提供依据。二是建立政策实施的动态监测机制，及时评估政策效果，发现问题和不足，及时调整和完善政策措施，确保政策实施效果与预期目标一致。三是完善宏观政策取向一致性的具体评估办法。建立健全相关体制机制，持续提升评估工作的质量效率，创新完善评估方式方法，精准分析多项政策的叠加效应，强化政策协调和工作协同，更好服务经济高质量发展。要建立健全政策效果评估机制，对各项政策的实施效果进行定期评估和监测。根据评估结果及时调整政策方向和力度，确保政策的有效性和针对性。四是要将非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估。将非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，意味着在制定和实施这些政策时，需要充分考虑它们对经济运行的影响，并与经济政策进行统筹协调。这要求政策制定者具备全局观念，能够从整体出发，全面审视各项政策的内在联系，确保各领域政策同向发力、形成合力。要重视社会预期管理，充分发挥宏观政策协调机制的作用。

第六，健全国际宏观政策协调机制，努力营造有利的外部经济环境。在经济全球化的时代背景下，各国经济相互依存度日益加深，宏观政策作为调节经济、促进发展的重要手段，其取向的一致性对于维护全球经济稳定、推动可持续发展具有至关重要的作用。一是积极主动参与国际宏观政策沟通协调，加强信息交换，共同实施危机管理，有效化解国际经济冲突，确保全球经济稳定。二是要充分发挥我国超大规模市场的优势，增强我国面向全球的资源配置和整合能力，提高国际经济治理影响力和话语权。同时，深化国际经贸合作，坚定捍卫国家经济主权，明确反对任何形式的贸易和投资保护主义，推动全球经济开放合作。三是加快推动全球经济治理体系改革，特别是要增强发展中国家的代表权和话语权，确保全球经济治理更加公平合理。四是完善准入前国民待遇加负面清单管理模式，支持符合条件的外资机构参与金融业务试点。同时，稳慎地拓展金融市场的互联互通，优化合格境外投资者制度，吸引更多外资流入。六是推进自主可控的跨境支付体系建设，强化开放条件下金融安全机制。这包括加强跨境支付技术的研发与应用，完善跨境支付监管体系，以及提高应对金融风险的能力。

（作者：田惠敏，副研究员，经济学博士；徐蕴峰：国声智库执行主任、智慧中国大数据产业重点实验室主任。该项成果仅代表个人观点，与所在机构无关。）