郇庆治：生态补偿机制的生态文明建设进路意义
2022-09-26 10:45:06
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生态文明建设及其现实推进的最核心最根本问题，是创建一种生态文明的经济，或者说，是构建社会主义生态文明经济的新样态及其运行问题。
生态补偿机制的生态文明建设进路意义
北京大学马克思主义学院教授、北京大学习近平生态文明思想研究中心主任、教育部长江学者特聘教授 郇庆治
首先，再次感谢会议主办方的邀请和克服重重困难后的精心组织。对于我国生态文明建设的研究，需要更自觉地从理论与实践两个方面结合起来，尤其是要对生态文明理论研究在过去十多年中所取得的进展有着更系统、深刻的把握。刚才苏杨老师已经谈到我国生态文明理论研究的进展，但在我看来，生态文明研究学界对于其中一些基础性的概念和理论都尚未达成明确的共识，而这个方面的缺憾又或多或少影响到对目前正在开展的生态文明建设创新案例的概括分析，比如像青海三江源国家公园建设，以及其他类似案例都值得做更深度的理论总结和提升。这也是我今天讨论的主要切入点。今天我想着重讨论生态文明建设的进路或路径，也就是可以通过哪些一般性的渠道手段或模式来推进生态文明建设？换言之，生态文明建设的总体性目标应当如何来具体实现。为此，我们首先需要对生态文明建设及其目标本身有一个较为明确清晰的理解。具体来说，生态文明及其建设可以从如下三个层面上加以理解。其一，在传统环境污染处置与防治的最初意义上。应该说，这是生态文明及其建设的直接性任务或目标，也就是实质性清除现代化初期积累起来的严重城乡工业污染问题，确保最广大人民群众的基本健康生活需要。其二，努力实现系统全面的生态环境保护治理，也就是逐步建立与现代化经济社会制度体系相匹配的国家或区域性生态环境保护治理体系。换言之，一个社会或文明的现代化制度体系本身就包含着山水林田湖草沙冰等自然生态要素的系统性、综合性和全过程治理。其三，全面协调推进的“五位一体”意义上的生态文明建设，也就是把生态文明的理念目标和战略政策贯彻到经济社会文化生活的各方面全过程，并由此构成一个全面与深度生态化的新型文明制度体系和文明发展道路。我认为，这才是生态文明尤其是社会主义生态文明及其建设的本质性意涵。基于上述概念性认知，我们就可以进一步讨论生态补偿机制这样一种具体制度及其创新案例的生态文明建设进路意义。也就是说，它所具有的超越普通公共政策本身的、推动生态文明建设迈上一个新台阶的引领促动作用。可以说，现实中讨论并逐渐构建起来的“生态补偿机制”，基本上是把它理解为一种公共政策或公共管理行为的，而它背后的主要理据就是政府需要（应该）对某一地区或地域所做出的额外牺牲或贡献给予一定程度的财政资金或其他形式补偿。当然，这其中也会涉及到一系列理论层面上的问题。比如，为什么要进行补偿？谁应该是被补偿的对象？这种补偿政策的学理性合法性究竟在什么地方？除了理论层面上的理由，同样重要的是现实生活中所提供的凭据。比如，欧美国家的大众性生态正义运动和世界各国政府的扶贫政策实践，都提供了这种现实上的支持性依据，即如果大多数或越来越多的国家都这么做的话，那么某一个国家也只好采取同样的政策。在众多理论观点或派别中，最重要的是（生态）正义理论，包括生态正义、环境正义、生态环境正义、社会生态正义等不同术语表述，其核心则是现代国家（政府）必须要承担起保障正义、维护正义的治理责任。沿着上述思路，我们就可以大致叙述与概括我国过去十多年来生态补偿机制的政策创新实践。可以发现，在十分近似的理念口号之下，我国逐渐形成了纵向性的、横向性的、议题性的、地方性的等不同类型的生态补偿机制，而生态扶贫则是其中尤为突出的代表性政策形式，并且成效颇丰。一方面，我们可以把过去十多年中的党和政府相关权威文件做一个系统梳理。无论是十九大之前的十八大报告、十八届三中全会《决定》、2015年《生态文明体制改革方案》，还是十九大报告、十九届四中全会《决定》、十九届六中全会《决议》，都对生态文明建设视域下的生态补偿制度建设做了不同视角下的阐述规定。此外，中共中央、国务院还制定实施了一些关于推进和完善生态补偿体制机制的专门性政策文件。另一方面，我国的生态补偿体制机制已逐渐发展成为一个系统性的公共政策制度。比如，京津冀之间围绕着2008年奥运会而引入的议题性补偿机制，山东省在南水北调工程及其实施中所获得的一些水源补偿也属于议题性的。此外，还有像浙江安徽之间围绕新安江、广东江西围绕东江引入的流域性生态补偿机制，而山东和河南围绕黄河引入的补偿机制也是流域性的。还有，地方性的补偿机制包括江苏围绕太湖保护治理所形成的补偿机制，而山东围绕大气治理目标也创建了一个地方性的补偿机制。如上所述，我国在过去十多年中确实形成了一个公共政策质性的生态补偿体制机制，而且涌现出了很多具有地域性的、议题性、地方性特色的制度设计。但我在这里想分享或强调的，是当我们从生态文明建设的路径或机制来思考时可以发现的、生态补偿机制所拥有的更加复杂或多样化意义上的作用。以我国的生态扶贫政策及其实践为例，我们可以看到如下三种不同情形：一是甘肃康县所代表的绿色发展模式或路径。在2008年发生严重地震后，对于国家各级政府提供的较大规模救助资金，县政府并没有将其简单分配个人或村集体，而是把它们规划设计成为全县发展生态旅游、绿色产业的启动资金。如今，全县每个乡镇、村庄都制定自己的美丽乡村发展计划与品牌，并逐渐形成了全域旅游、绿色发展的生态文明建设地域模式。二是我们今天会议所讨论的青海三江源国家公园的生态公益模式。中央和各级地方政府资金的大量注入，在于这一地区所承担的国家乃至全球的生态安全屏障、生态系统服务功能，因而也就构成了一个以政府公共购买或财经扶持为主要特征的生态公益模式。其目的既是要在相当程度上解决相关民众的生存生活基本条件，也是为了向当地提供绿色经济发展的适度激励，其中包括刚才有的专家已经论及的国家公园特许经营政策。应该说，正如各位领导专家已介绍过的，青海三江源是一个在许多方面都具有突破意义的大胆探索。三是以山西岢岚县宋家沟为代表的生态搬迁模式。在一方水土难以养一方人的特殊情况下，主要利用国家资金或资源来直接提供居民迁移到新的社区和县城的居住生活条件，从而根本解决当地民众的生存发展问题。当然，三江源国家公园这一案例中也包括一部分属于生态搬迁的情形。通过上述三个案例我想表达的是，这其中生态补偿资金（机制）所带来的不只是原来公共政策意义上的效果，即暂时性解决部分群众的生活困难或经济收入来源问题，而是在实际上成为广义上生态文明建设的启动性激励，并由此触发或促成了三种不同的地方性推进生态文明建设进路。综上所述，生态文明建设及其现实推进的最核心最根本问题，是创建一种生态文明的经济，或者说，是构建社会主义生态文明经济的新样态及其运行问题。就此而言，生态补偿机制远不止只是大众主流所理解的公共政策，以及由此决定的考虑公共政策如何更加公平、更加合理的问题。实际上，它完全有可能成为广义上的整体性生态文明建设或现代社会发展全面绿色转型的现实进路或切入点。对于我们今天集中讨论的三江源国家公园来说，我们需要更加自觉地把国家或全球的整体利益，尤其是国家和全球的生态安全目标追求考虑其中，然后才能更加清楚三江源国家公园建设背后的真正意义。比如说，我们不应指望特许经营或当地产业发展就能够彻底解决青海的生态文明经济发展问题。当然，我们也不能够断然拒绝这些地区所拥有的生态经济发展的合理权益。总之，我们需要寻求一种生态文明及其建设视域下的新的全国（球）性或区域间经济与社会关系，而这也是生态文明建设的本质所在。
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