西安都市圈获批 助推西部大开发形成新格局

郝龙龙 本报记者 王登海 西安报道

2022年3月21日，国家发展改革委网站发布复函，正式同意《西安都市圈发展规划》（以下简称“《规划》”）。

西安都市圈是继南京、福州、成都、长株潭都市圈发展规划之后，第5个获批的国家级都市圈，也是目前西北地区唯一获批的都市圈发展规划。

复函确定了西安都市圈的4个战略定位，即提升对关中平原城市群的支撑能力，更好助推新时代推进西部大开发形成新格局，更好服务黄河流域生态保护和高质量发展，更好融入共建“一带一路”。

“西安都市圈是引领关中平原城市群乃至整个西北地区发展的重要经济增长极和核心战略支撑点。”中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀在接受《中国经营报》记者采访时表示，西安是关中平原城市群的核心城市、新时代西部大开发先行者、黄河流域生态保护和高质量发展的领头羊以及“一带一路”的起点城市，培育建设西安都市圈，有利于提升西安的城市能级和区域竞争力，为西安及周边城市带来重大发展机遇。

此外，《规划》提出，围绕构建“一核、两轴、多组团”的空间发展格局，着力推动都市圈基础设施互联互通、创新协同高效、产业分工协作、改革开放协同推进、生态环境共建共治、公共服务共建共享、文化传承发展、城乡深度融合。

到2025年，西安国家中心城市辐射带动能力进一步提升，大中小城市和小城镇发展更加协调；到2035年，圈内同城化、全域一体化基本实现，全面建成具有全国影响力和历史文化魅力的现代化都市圈。

第5个国家级都市圈

早在2020年4月，国家发改委就已点名支持南京、西安、福州等都市圈编制实施发展规划，随后于2021年，南京、福州、成都三个都市圈先后获批，2022年2月，长株潭成为第4个都市圈。而西安都市圈，从第一次点名支持到《规划》获批，等待了近2年的时间后，于3月21日正式获批，成为第5个国家级都市圈。

都市圈是以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，我国现代都市圈的规划始于2019年2月19日国家发改委出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确提出培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。

“都市圈是我国区域经济发展的重要载体，当前我国正处于高质量发展的关键阶段，新型城镇化、乡村振兴、西部大开发等国家战略的实施与落地均需要区域大中小城镇协调发展为纽带，而‘通勤高效、一体发展的都市圈’有助于实现区域和城乡的有机融合。”陕西省青年科技新星、长安大学经济与管理学院副教授白礼彪表示，通过都市圈建设将会促进城市间的通力合作、优势互补，提升区域发展竞争力，也会推进乡村与城市的市场、基础设施互联互通，激活都市圈范围居民消费需求，支撑我国区域经济的持续稳健发展。

据陕西省发改委官网披露，西安都市圈规划范围主要包括西安市全域（含西咸新区）、咸阳市、铜川市、渭南市部分区县和杨凌农业高新技术产业示范区，面积约2万平方公里。最新数据显示，规划区内常住人口1800多万人，地区生产总值约1.3万亿元。

虽然目前西安都市圈具体规划还未公布，但陕西省发改委在“十四五”规划纲要中指出，未来五年，陕西以城市群和都市圈建设为重点，提升新型城镇化质量和水平。其中，将通过推进关中平原城市群高质量发展推动城市群（带）建设，构建“一核一轴、两翼三区、多组团”发展格局，培育建设西安都市圈。

其中，“一核”为西安主城区、咸阳主城区和西咸新区组成的都市圈核心区。“一轴”指依托陇海铁路、连霍高速形成的东西向发展轴。“两翼”即南部秦岭生态文化提升区和北部渭北产业转移承载区。“三区”则是铜川主城区、渭南主城区、杨凌示范区。“多组团”即以高陵、临潼、三原为主体的渭北先进制造业组团；以富平、阎良为主体的航空产业组团；以临潼、蓝田为主体的旅游休闲组团；以武功、周至为主体的现代农业示范组团；以乾县、礼泉为主体的农产品加工组团。

此外，在《陕西省国土空间规划（2021-2035年）》中，同样提出构建“一圈四极六城多镇”的发展格局。其中，“一圈”以西安主城区、咸阳主城区及西咸新区为核心，渭南中心城区、铜川中心城区、杨凌示范区为副中心组成的西安都市圈，是全省发展的核心区域。

高质量发展新机遇

陈耀指出，作为我国西北门户、经济文化龙头城市、南北交互枢纽，西安都市圈的获批，将为圈内城市间产业分工协同发展、综合交通网络建设等方面都将迎来新的发展机遇。

“在西安都市圈内城市间产业分工协调发展方面，都市圈的形成将带来圈内城市产业的优化布局，形成以西安为核心，周边城市协同发展的产业联动格局。中心城市产业升级，以创新化、高端化、融合化为特征，知识密集型产业集聚，成为区域产业经济新引擎。西安传统工业多布局在市区，占据城区空间和资源过甚，未来的发展方向则应把传统工业、制造业以及批发市场等向周边圈内城市扩散分布。周边城市基于城市特性进行产业细分化分工，形成特色产业功能节点。”陈耀表示，这样既可以推动西安的产业升级，同时可以带动周边城市的产业分布和经济发展，形成产业集群，发挥规模化效应。

西安市《“十四五”产业发展规划》也明确提出，要加快西安都市圈产业一体化布局，提升西安产业辐射和总部经济发展能级，引导中心城区“退二进三”，支持区域间以“飞地园区”“合作共建”等模式开展合作，推动一般制造业向都市圈梯度转移，构建梯次配套、优势互补的现代化产业生态圈。

在综合交通网络建设方面，陈耀指出，交通基础设施建设是拉动产业要素加速流动与优化分配的前提条件，其机遇方向主要在城际高速铁路、城市轨道交通以及区域级交通枢纽建设等方面。

西安于2021年11月发布的《“十四五”综合交通运输发展规划》划定目标，到2025年，“米”字型高速铁路网基本建成，“棋盘+环+放射”地铁网初具规模，国铁、城际、市域、城轨“四网”融合发展，建成“轨道上的西安都市圈”；“四环十二辐射”的高速公路骨架格局基本形成，国道平原一级化建设与都市圈“七横七纵”快速路体系建设高效衔接，基本实现西安都市圈1小时通勤、城市群2小时通达、全国主要城市3小时覆盖的交通出行圈。

“虽然产业外溢在一定程度上会削弱西安在省内‘一家独大’的地位，但产业升级、与周边协同发展会进一步推动西安社会经济的高质量发展，同时也为周边城市经济发展提供强有力的动力和支撑。”陈耀表示，与其他都市圈不同，西安作为都市圈内唯一的“龙头”，其肩负着带领周边区域发展的使命和责任，削弱自身的“虹吸效应”、缩小与周边地区差距，才能更好地带动引领周边区域的发展。

圈内同城化 全域一体化

推进产业一体化、综合交通网络建设之余，《规划》还为西安都市圈划定远景目标：到2035年，圈内同城化、全域一体化基本实现。而在国家发改委复函中，其中第二条便提及“加快西安—咸阳一体化发展”。在今年陕西省两会的《政府工作报告》中也提到，推动西安—咸阳一体化向纵深发展，促进西安、渭南、铜川、商洛、杨凌规划统筹、建设联动、发展融合。

由此，西咸一体化依旧是当前西安都市圈建设工作的重中之重。

白礼彪指出，自2002年启动，经过20年努力，西咸一体化建设取得一定成绩，目前西安和咸阳城区已经连成一片，经济融合、产业互补、道路交通、人员流动等均日益频繁。但不可否认西咸一体化未能实现预定计划目标，从都市圈建设角度来说，未来可采取更多措施促进西咸功能一体化、产业一体化、经济一体化的实现，通过构建一体化的体制机制推进西咸一体化进程。

为进一步推进西咸一体化的深入发展，2022年2月，西安市正式成立“推进西咸一体化发展领导小组”，小组由省委常委、西安市委书记方红卫，市长李明远共同担任领导小组组长，实行双组长制。此次西安都市圈获批后,也意味着区域一体化发展将真正迎来全面提速，迈入快车道。

“不止西咸一体化，建设都市圈的过程中，核心城市与周边城市要想实现一体化，最难的就是如何建立相关体制机制。”陈耀指出，中心城市与周边城市隶属不同的行政管辖范围，在下一步推进一体化的过程中，省级单位应成立专门的、强有力的机构，对一体化工作进行引领、协调，打破行政边界对资源配置力量的阻碍，消除大西安内部之间尚存的体制障碍、区域壁垒。做到政策和产业的协同、互补，最好形成内部协调机制，比如西安与圈内其他城市，西安、渭南、杨凌、西咸、咸阳、铜川都要包括在内，建立“市长会议制度”等形式的统筹协调机制，确保同城化、一体化工作落到实处。

值得一提的是，近年来，西安周边的渭南、铜川等地已开始积极“入圈”。铜川提出了“西安制造、铜川配套”，并且公开表示，积极融入西安都市圈，推进西铜一体化发展。渭南则提出了“西安研发，渭南制造”，并于2021年6月与西安签约，合作共建西渭东区，将西渭一体化提上日程。